慈善組織與政府協同開展救助的實施困境與優化路徑*

湖南師范大學馬克思主義學院 王猛

社會救助是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排，也是我們黨全心全意為人民服務根本宗旨的集中體現。長期以來，政府在社會救助領域發揮著主導作用。但在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，社會治理的主體是多元的，救助的主體也應該是多元的，不能僅僅依靠政府來救助困難群體。慈善組織作為社會組織的一種重要形式，可以運用民間資源彌補政府在救助中的不足，實現改進民眾福祉的目標。

一、慈善組織與政府協同開展救助的必然邏輯

（一）慈善組織與政府協同開展救助的理論依據

關于政府和慈善組織協同開展救助的理論依據，可以用福利多元主義和整體性治理理論進行闡釋：一是福利多元主義理論。在西方社會政策領域中，福利多元主義主要指福利的規則、籌資和提供由不同的部門共負責任共同完成[1]。1978年，英國沃爾芬德委員會在《志愿組織的未來》這份報告中較早地使用了“福利多元主義”概念，主張把志愿組織納入到社會福利的供給者行列。但對福利多元主義內涵作出詳細闡釋的是羅斯，他認為國家在提供福利上的確扮演著重要角色，但國家絕不是福利的唯一提供者。他認為福利是全社會的產物，那種放棄市場和家庭，讓國家承擔完全責任的觀點是錯誤的，由家庭、市場和國家這三者所提供的福利才能構成一個社會的總體福利。在羅斯福利多元主義的基礎上，后來歐爾森改用三分法（國家、市場和民間社會）來分析福利國家，伊瓦斯主張用四分法（市場、國家、社區和民間社會）來分析福利來源，約翰遜主張采用四分法（國家、市場、家庭、志愿組織）來分析福利供給。福利多元主義理論的核心主張就是福利來源應該多元化，福利責任不僅僅由國家或市場來承擔，其他主體如個人、家庭和志愿組織、民間機構等也是福利提供者。將福利多元主義應用到救助領域，就是要發揮全社會所有主體的力量。二是整體性治理理論。英國學者佩里·希克斯于1997年在其著作《整體政府》中首次提出了整體性治理。整體性治理是以公民需求為治理導向,以信息技術為治理手段，以協調、整合和責任為治理機制,對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理范式[2]。整體性治理的核心是協調與整合，通過實施整體性治理，至少可以實現四個目的：一是消除不同政策間的緊張和矛盾，提升政策效果；二是通過消除不同項目間的矛盾或重復，更好使用資源；三是改進特定政策領域不同利益相關者的合作，產生協同效應；四是為公眾提供無縫隙的公共服務[3]。具體到救助領域，就是政府與慈善組織要發揮自身優勢、協調整合各自資源來救助困難群眾。

（二）慈善組織與政府協同開展救助的現實基礎

一是具有堅實的政策支撐。黨的十八大以來，黨和國家高度重視包括慈善組織在內的社會組織在社會治理中的作用，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）提出，要把“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔”；黨的十九大報告中指出，要“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”；黨的十九屆五中全會進一步明確，要“發揮第三次分配作用，發展慈善事業，改善收入和財富分配格局”；中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》（2020）更是直接提出，要“建立政府救助與慈善救助銜接機制”等。這些都為慈善組織與政府共同開展救助提供了政策支撐。二是具有較好的組織基礎。隨著國家經濟快速發展，有關慈善發展的法律法規不斷完善，社會公眾慈善意識也不斷提高，中國慈善組織也進入快速發展時期。截至2019年底全國登記認定的慈善組織總數超過7500個，較2018年增長了四成以上，凈資產合計約1600億元；截至2019年8月底，全國已有1260家慈善組織獲得公開募捐資格[4]。同時，需要救助的對象仍有很多。

根據民政部2021年2季度民政統計數據顯示，城市、農村最低生活保障人數仍分別有773.2萬人、3538.1萬人，城市、農村特困人員救助供養人數仍分別有31.7萬人、440.1萬人。大量的慈善組織活躍在養老助殘、救災助學、醫療救助等領域，與政府開展的社會救助存在對象上的重合、業務上的交叉。因此，慈善組織與政府共同開展救助也就順理成章。

二、慈善組織與政府協同開展救助的實施困境

（一）政府支持慈善組織參與救助的政策有待優化

盡管近年來政府制定了不少支持慈善組織參與救助的政策，但也仍有不足之處：一是對慈善組織的培育成長重視不夠。鑒于慈善組織的社會功用，政府應當要擔負起培育慈善組織成長的責任，但現有支持政策和實施效果不盡如人意。在購買服務中，政府傾向于選擇那些組織評定等級高、專業化水平高的慈善組織，而對處于成長期的慈善組織有所忽略，“扶強不扶弱”的現象比較明顯，一些處于成長期的慈善組織難以發揮救助效用。二是對網絡慈善參與救助的法規缺位。2016年《慈善法》頒布實施之后，慈善走上了法治軌道，不過《慈善法》在制定過程中因對網絡慈善、社區慈善、個人求助等意見分歧較大，采取了淡化或回避的處理方式。但《慈善法》實施以來，網絡慈善快速發展，個人求助已不僅僅滿足于傳統的親友或鄰里圈子和交往有限的微信朋友圈，而是借助網絡平臺走向了互不熟悉的公眾[5]。網絡慈善蓬勃發展的同時，一些負面網絡慈善事件也時常暴露出來，而《慈善法》對網絡慈善參與救助缺少響應規制。因此，應盡快彌補現行制度對網絡慈善、個人線上求助規制的不足，促進網絡慈善在救助中發揮作用。

（二）慈善組織參與救助的能力有待提升

當今慈善組織參與社會救助的有效性還不能滿足困難群眾需要，主要原因有：一是慈善組織內部專業人才短缺。薩拉蒙“志愿失靈”理論將慈善組織失靈概括為慈善不足、慈善活動的狹隘性、慈善組織的家長作風、慈善組織的業余性。其中，慈善組織的業余性是指慈善機構的活動長期以來是由好心的志愿者來承擔的，他們中的多數人從未受過正式的工作培訓。現階段中國慈善組織也存在較為嚴重的業余性，尤其是草根慈善組織中滿懷慈善熱情的人員多而真正懂慈善的人員少，這主要是因為福利待遇不完善、工資水平較低。根據《中國公益人保障狀況專題調查報告2017》的數據顯示，8.02%的個人/家庭平均月收入在2000元以下，2001—5000元占比35.58%，5001—10000元占比25.74%，三者相加占比為69.34%，可以看出公益人及家庭總體收入仍然偏低。于是，慈善組織內部專業人才缺乏、人員流動性大等就成為共性難題。二是慈善組織供給與救助對象需求匹配程度不高。根據《中國慈善發展報告（2020）》的數據顯示，教育領域的捐贈人數依然是近五年最多的，占比35%；扶貧領域的捐贈人數在近五年呈逐年上升態勢，以占比29%排名第二；捐贈慈善基金會等公益慈善事業的捐贈人數占比16%排名第三；醫療領域的捐贈人數以6%排名第四[6]。在捐贈領域參與人數分布上，教育、扶貧、醫療是重點關注領域，但弱勢群體分布在各個領域、需求具有多元性。慈善項目的同質性過高容易造成慈善資源分配的低效能，造成慈善救助與弱者需求之間脫節，比如在養老、助殘、助學等領域慈善參與多，而在就業服務、環境保護、災害救助等領域的救助服務少。

（三）政府與慈善組織之間的救助協作機制有待重塑

政府與慈善組織作為對弱勢群體開展救助的重要力量，除了二者自身必須強大以外，還需要兩大救助主體之間建立起流暢的協作機制。但當前協作機制還有不足之處：一是救助主體比較分散。從政府部門來看，除最低生活保障這個綜合性社會救助外，像醫療救助、住房救助、教育救助、災害救助、就業救助等又分別分散在醫療衛生、住房建設、教育、應急管理、人社等多個部門，各部門開展救助時都需要對救助對象進行大量的信息核查，造成行政資源的浪費且效率不高。從慈善組織來看，各種類型的慈善組織應該要兼顧困難群眾的個性化需求，但慈善組織從屬性上來看就有官辦慈善組織、半官方慈善組織、民辦慈善組織。在實施救助之時，慈善組織之間因為溝通不暢、缺少配合，容易造成重復救助或者遺漏救助對象等問題。從政府與慈善組織的協作來看，政府力量與慈善組織如何分工、各司其職、各盡其能，目前沒有建立起比較成熟高效的協作機制，這一點在疫情期間慈善組織開展救助的時候已經充分暴露出來。二是救助資源使用效率不高。在救助困難群眾的過程中，政府掌握的資金、人才資源多一些，而慈善組織在提供生活服務、社會融入、能力提升和心理疏導等方面的資源多一些。但由于政府與慈善組織共商協作機制的欠缺，往往會導致資源使用效率不高，難以形成優勢互補格局。

三、慈善組織與政府協同開展救助的優化路徑

（一）政府要以政策賦能慈善組織參與社會救助

伴隨慈善組織數量快速增長，政府更要注重慈善組織發展質量。一是要搭建慈善組織健康成長的平臺。一方面民政部門要為慈善組織之間搭建經驗交流平臺。要組織慈善組織圍繞項目設計、組織管理、資金籌集等制定制度化、經常化的經驗交流機制，特別是要搭建發達地區和落后地區慈善組織之間的交流、知名社會組織與創建初期或者存在運轉困難的慈善組織之間的交流，建立慈善組織的結對幫扶機制。另一方面要為慈善組織與政府部門搭建政策優化平臺。財政、人社、民政等部門要加強慈善組織培訓隊伍建設，積極在高校、知名社會組織中尋找理論功底深厚、實務經驗豐富的優秀人才組建師資庫，強化慈善組織骨干人才培養。民政部門應當好中間人角色，完善慈善組織意見、建議和困難信息收集機制，并由民政部門這個“娘家人”及時反饋給對應的政府部門，及時幫助慈善組織解決救助中的共性難題。二是增加對網絡慈善的法律規制。基于網絡慈善蓬勃發展以及其中存在不法個案的客觀事實，應當在《慈善法》中明確網絡慈善活動的定義與邊界、網絡募捐行為的規則、網絡平臺及其經營主體的相應責任，以及禁止以慈善為名的網絡欺詐[5]。總之，既然網絡慈善已經成為公眾參與救助的重要形式，就要充分運用政府法治的力量維護好網絡慈善的生態環境。

（二）提升慈善組織參與社會救助的專業能力

一是要以專業人才推動慈善組織專業運作。要建立慈善組織從業人員合理的薪酬制度，不管是政府還是社會公眾都要轉變觀念，要承認慈善組織運轉需要花費成本（比如場地租用、水電、交通、人員薪酬）；要創建一個公正透明的慈善環境，慈善組織以標準格式定期公布財務運轉情況，監督網站以科學、專業和公正的技術方法衡量機構的運轉效率，公眾以此作為選擇慈善機構的依據；要建立交流和培訓機制，鼓勵慈善組織從業人員到大型慈善組織交流學習，掌握慈善組織運作規律，提升慈善項目設計的專業化水平。二是增強慈善組織供給與弱者需求的契合度。首先，建立慈善救助需求“下傳上達”的表達機制。在基層社會救助中，村（社區）、鄉鎮（街道）對于轄區內弱勢群體數量、困難類型、困難原因等信息的了解比較清楚，可以探索慈善救助需求信息登記制度，在村民委員會和城鎮社區設立登記處并進行初步審核、公示，同時也要主動發現需要救助的對象。然后再向上級民政部門呈報登記數據，最終由縣級民政部門在指定信息平臺集中發布弱者需求信息供慈善組織參考。這既可以減少慈善組織尋找弱勢群體的必要成本，也可以使慈善組織提供的救助服務更具有針對性、實效性。其次，探索發展“樞紐型”慈善組織。借助“樞紐型”慈善組織，可以建立慈善行業聯合機制，加強各類別慈善組織之間的信息交流、資源共享。“樞紐型”慈善組織也可以通過信息集中發布、捐贈指引等途徑引導企業和個人向多個類型的慈善組織開展捐贈，促進慈善組織之間的差異化發展，為救助對象提供個性化服務，從而滿足困難群體真實需要。

（三）暢通政府與慈善組織開展救助的協作機制

在推動國家治理能力現代化過程中，社會救助的發展正在從部門化到整體化、從補充性到制度化、從自上而下到參與式，這種發展趨勢最終導向的是整體性救助[7]。鑒于當前慈善組織與政府救助主體分散、救助資源使用效率不高的難題，可從如下兩點著力：一是暢通主體對話機制。政府部門主導、慈善組織補充、多元參與的“大救助”格局將是我國一段時期內的現實選擇[8]。政府各個負有救助職責的部門要建立常態化的信息共享機制、議事機制，避免重復性的信息核查，提升救助效率；政府職能部門特別是民政部門要與慈善組織建立聯絡機制，在救助對象分布、救助資源需求、救助效果評估等方面建立雙方共享渠道。二是提升資源使用效能。政府和慈善組織在救助中要秉承資源使用效能最優的原則，要明確自身能夠提供什么、救助對象需要什么，要立足于困難群眾的需求合理安排救助資源，既不能重復救助，更不能遺漏救助對象。要建立救助資源使用效能評價指標體系，杜絕救助資源在籌集、使用等環節的無效與浪費。