“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系推進(jìn)路徑研究

中共韶關(guān)市曲江區(qū)委黨校 胡敏敏

一、“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的歷史演進(jìn)及深刻內(nèi)涵

（一）鄉(xiāng)村治理體系的歷史演進(jìn)

中國鄉(xiāng)村素有自治的傳統(tǒng)基因，歷史的長河滾滾向前，鄉(xiāng)村治理體系也發(fā)生著潛移默化的改變，縱觀鄉(xiāng)村治理體系的演進(jìn)歷史，可將其總結(jié)為以下三個(gè)階段，即鄉(xiāng)紳自治階段、鄉(xiāng)村自治上升到法理層面及鄉(xiāng)村治理體系化階段。第一階段，鄉(xiāng)紳自治階段。該階段鄉(xiāng)村社會(huì)治理呈現(xiàn)出“皇權(quán)不下縣”的治理格局，鄉(xiāng)村社會(huì)主要依靠鄉(xiāng)紳進(jìn)行自治。第二階段，鄉(xiāng)村自治上升到法理層面。改革開放后，鄉(xiāng)村自治的探索和實(shí)踐不斷深入，鄉(xiāng)村治理逐漸形成以村民委員會(huì)為組織形式的村民自治組織，獲得黨和國家的高度認(rèn)可，并于1988年頒布了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，以村民委員會(huì)為組織形式的鄉(xiāng)村自治正式上升到法理層面。第三階段，鄉(xiāng)村治理體系化階段。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型期，在轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期存在諸多社會(huì)問題，不良社會(huì)風(fēng)氣逐漸凸顯，如人情攀比、鋪張浪費(fèi)、賭博酗酒、爭吵斗毆、好吃懶做、老無所養(yǎng)、高價(jià)彩禮等，原鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式已無法適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。黨的十九大報(bào)告明確提出了“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的重大課題。2020年中央一號文件指出：“扎實(shí)開展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范?！?021年中央一號文件再次指出：“開展鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)示范創(chuàng)建工作?！编l(xiāng)村治理正在開啟“三治融合”體系化治理的全新局面。

（二）“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)涵

“三治融合”最終目的是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，治理方式主要是通過自治、法治和德治，深入理解“三治融合”的內(nèi)涵，需將重點(diǎn)放在“融合”二字上，即加深對以下兩方面的理解。首先，自治、法治和德治三者間是協(xié)同化、系統(tǒng)化和一體化的關(guān)系。三者之間是一個(gè)有機(jī)整體，并非單獨(dú)并行也并非簡單相加，而是要形成你中有我，我中有你的實(shí)施載體。其次，自治、法治和德治三者功能側(cè)重點(diǎn)各有不同。自治是“內(nèi)生力”，主要解決治理主體和組織形式等問題；法治是“硬實(shí)力”，重點(diǎn)解決治理的手段和途徑問題；德治是“軟實(shí)力”，重點(diǎn)解決道德修養(yǎng)問題。因此，本人認(rèn)為“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系是指為了有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，通過充分發(fā)揮自治、法治、德治的功能，形成協(xié)同化、系統(tǒng)化和一體化的鄉(xiāng)村治理模式。

二、“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系推進(jìn)過程中的制約因素

（一）治理主體的缺失與缺位

在鄉(xiāng)村治理過程中，治理主體起著決定性的作用，是鄉(xiāng)村治理工作的引領(lǐng)者，治理主體的主動(dòng)性、專業(yè)性、多元化等直接決定著鄉(xiāng)村治理工作的成效。但是，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理主體存在問題日益凸顯。一是鄉(xiāng)村青壯年勞動(dòng)力和精英過度“外流”導(dǎo)致治理主體缺失。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2020年全國外出農(nóng)民工總數(shù)達(dá)16959萬人，跨省流動(dòng)農(nóng)民工人數(shù)達(dá)7052萬人，雖外出農(nóng)民工總量較上年有所減弱，但總量仍居高不下，鄉(xiāng)村面臨人員外流難題持續(xù)上演。鄉(xiāng)村人才大量外流，造成鄉(xiāng)村治理主體缺失，尤其是眾多具備一定文化水平的專業(yè)性人才涌向城市，造成專業(yè)性人才大量缺乏。二是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府與村委會(huì)職能邊界不夠清晰導(dǎo)致治理主體缺位。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府與村委會(huì)的職責(zé)并沒有非常明確的界限，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府將行政事務(wù)無限下放，導(dǎo)致部分村委在人力、物力、財(cái)力方面疲于應(yīng)對日常行政性事務(wù)，花費(fèi)在鄉(xiāng)村治理上的時(shí)間和精力被擠占。三是政府間聯(lián)動(dòng)作用不強(qiáng)導(dǎo)致治理主體缺位。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及到基層的方方面面，更有甚者涉及到村民的切身利益，牽涉面廣、覆蓋范圍大，需要各級政府的密切配合。在縱向上，經(jīng)常會(huì)涉及到縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村三級聯(lián)動(dòng)，橫向上涉及到各個(gè)部門的密切配合。但是，無論是從縱向看還是橫向看，都存在聯(lián)動(dòng)作用不強(qiáng)問題，“踢皮球”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）治理規(guī)則的失語與分歧

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理規(guī)則的效力不斷被弱化，然而針對鄉(xiāng)村的現(xiàn)代法律法規(guī)又無法快速填充，鄉(xiāng)村治理缺乏一套完備的治理規(guī)則。首先，建構(gòu)在血緣關(guān)系、家族關(guān)系等的鄉(xiāng)規(guī)民約落入失語境地。自治、德治的治理規(guī)則主要通過鄉(xiāng)規(guī)民約及家族法規(guī)等實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)規(guī)民約及家族法規(guī)等規(guī)則的有效性依賴于血緣關(guān)系、人情關(guān)系、倫理等的有效支撐。但隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口大量外流，長期、豐富的城市生活經(jīng)歷促使這部分外流人員受到城市市場化、利益化的深度影響與驅(qū)使，進(jìn)而將市場化、利益化的觀念帶入鄉(xiāng)村，從而影響整個(gè)鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村逐步被市場化、利益化，這對傳統(tǒng)的建構(gòu)在血緣關(guān)系、家族關(guān)系上的鄉(xiāng)規(guī)民約及家族法規(guī)構(gòu)成一定威脅，最終制約著鄉(xiāng)規(guī)民約及家族法規(guī)等的效力。其次，自治、德治與法治性質(zhì)不同引發(fā)治理規(guī)則的分歧。自治和德治規(guī)則發(fā)生于鄉(xiāng)村內(nèi)部，具有明顯的鄉(xiāng)土化特征，而法治是建構(gòu)在國家層面上更傾向于一種國家的立場。自治和德治的規(guī)則更傾向于以柔性的治理方式解決鄉(xiāng)村問題，而法治規(guī)則更傾向于一種理性的治理方式解決鄉(xiāng)村問題。基于這種差異，不同治理規(guī)則間產(chǎn)生了一定的分歧，即人情與法理、軟治理與硬治理等的分歧，這種分歧制約著自治、法治、德治三者間的“規(guī)則合力”。

（三）鄉(xiāng)土文化的衰弱與斷層

鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)村的一面特色旗幟，也可以說是鄉(xiāng)村的靈魂之一，在鄉(xiāng)村治理過程中起著舉足輕重的作用。隨著農(nóng)村人口不斷向城市涌入，原本具有鄉(xiāng)土特色的文化逐漸被弱化和淡忘，鄉(xiāng)村德治也隨之被弱化。一是城市文化的滲入導(dǎo)致鄉(xiāng)土文化逐漸被弱化。農(nóng)村“外流”村民的長期城市生活經(jīng)歷，促使“外流”村民逐漸被城市文化同化，價(jià)值觀、人生觀都發(fā)生改變，鄉(xiāng)土文化對村民的影響力逐漸減弱。二是農(nóng)村新媒體的滲透加劇弱化鄉(xiāng)土文化的效力。近年，各類新媒體不斷向農(nóng)村滲透，越來越多的村民通過電視、抖音、微博等方式接觸更多新的文化，對鄉(xiāng)土文化造成一定的沖擊。三是農(nóng)村青年的外流阻斷了鄉(xiāng)土文化的傳承。鄉(xiāng)土文化的傳承主要靠代際傳承的方式，而農(nóng)村青年的大量外流打破了這種代際傳承的機(jī)制，“傳承鏈”出現(xiàn)了裂痕。

三、“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系生成邏輯及推進(jìn)路徑

為有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治目標(biāo)，需充分發(fā)揮自治、法治及德治的功能，形成協(xié)同化、系統(tǒng)化和一體化的鄉(xiāng)村治理模式。鄉(xiāng)村自治著重凸顯“自”字要義，其核心點(diǎn)在于最大效度發(fā)揮村民能動(dòng)性；鄉(xiāng)村法治著重突出“法”字特征，關(guān)鍵點(diǎn)在于充分發(fā)揮法律約束性；鄉(xiāng)村德治著重凸顯“德”字精髓，落腳點(diǎn)在于充分發(fā)揮鄉(xiāng)村文化感召力。鑒于“三治融合”發(fā)揮的核心作用各有側(cè)重及綜合考慮“三治融合”在實(shí)踐過程中的制約因素，因此，治理主體的回歸與自覺、治理規(guī)則的構(gòu)建與約束及鄉(xiāng)村文化的重塑與感召對于“三治融合”治理體系的構(gòu)建及有效運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

（一）治理主體的回歸與自覺

鄉(xiāng)村治理最終是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，要實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)鄉(xiāng)村主體不能“缺位”和“錯(cuò)位”，離開了治理主體或治理主體工作目標(biāo)不明確，自治、法治、德治無從談起。鄉(xiāng)村治理人才是基層的“細(xì)胞”，是基層建設(shè)的“一線力量”，通過打好“感情牌”“情親牌”，念好“人才經(jīng)”“招財(cái)經(jīng)”“引智經(jīng)”，打造一批敢啃“硬骨頭”、敢鉆“矛盾窩”、敢闖 “地雷陣”、有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的治鄉(xiāng)型人才隊(duì)伍。

一是要廣開門路，將人才“引”進(jìn)來。堅(jiān)持“引鳳筑巢”和“就地取材”相結(jié)合原則，通過大學(xué)生村官、“三支一扶”及能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生、退伍軍人、致富能人返鄉(xiāng)。

二是要多措并舉，將人才“育”起來。通過外出培訓(xùn)、跟班學(xué)習(xí)、線上線下相結(jié)合、產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)踐等方式，培育出優(yōu)秀的“領(lǐng)頭雁”“土專家”“田秀才”“農(nóng)創(chuàng)客”。

三是要搭建好展示臺，讓人才“用”起來。充分利用好政策激勵(lì)優(yōu)勢，激發(fā)鄉(xiāng)村人才干事創(chuàng)業(yè)的積極性，通過推選優(yōu)秀人才進(jìn)入“兩委”班子、大膽發(fā)展鄉(xiāng)村能人加入基層黨組織等方式，搭建好鄉(xiāng)村人才一顯身手的“展示臺”。

通過打通人才“選育用留”的全鏈條，讓鄉(xiāng)村人才“聚”起來，“壯”起來、“興”起來，真正做到念好“人才經(jīng)”。

（二）治理規(guī)則的重構(gòu)與約束

一是強(qiáng)化村民法治意識，加強(qiáng)普法宣傳力度。一方面要重點(diǎn)培養(yǎng)鄉(xiāng)村普法重點(diǎn)人員，通過舉辦法治講座、議案釋法、法治大講堂等集中學(xué)習(xí)的方式以及在街道、院落、田間、地頭等群眾喜聞樂見的方式開展宣傳，對“兩委”干部、人民調(diào)解員、村民小組長、老黨員、老教師、退役軍人、致富帶頭人開展普法宣傳，培養(yǎng)一批“法律帶頭人”“法律明白人”。另一方面，要突出鄉(xiāng)村普法重點(diǎn)內(nèi)容。緊扣《憲法》《村民委員會(huì)組織法》《民法典》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織條例》《家庭婚姻法》等內(nèi)容，主要針對房屋產(chǎn)權(quán)、勞資糾紛、農(nóng)村征地拆遷、農(nóng)民工維權(quán)等與村民利益息息相關(guān)的內(nèi)容開展普法宣傳。

二是健全鄉(xiāng)村法律公共服務(wù)體系。充分利用好內(nèi)外部法律資源，建立“村級法律服務(wù)中心”“公共法律服務(wù)云平臺”，建立“人民調(diào)解委員會(huì)”，為村民提供公益性法律顧問、矛盾調(diào)解糾紛處理、法律援助、司法救助等法律服務(wù)內(nèi)容，引導(dǎo)廣大村民遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的良好法治氛圍。

（三）治理文化的重塑與感召

論語有云：“道之以政，齊之以刑，無免而恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格。”我國歷來崇德、重德、尚德、昌德，尤其在傳承各種公序良俗的鄉(xiāng)村，德治更加發(fā)揮著重要作用。

在鄉(xiāng)村治理過程中，德治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必不可少的舉措。

一是構(gòu)建新型鄉(xiāng)村道德規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。村規(guī)民約歷來都是村民價(jià)值觀的集中體現(xiàn)，是凈化鄉(xiāng)村良好氛圍的根本途徑，應(yīng)結(jié)合新時(shí)代要求，制定出更加具體、全面，順應(yīng)時(shí)代的新型鄉(xiāng)規(guī)民約。眾多鄉(xiāng)村家族中均有“尊老愛幼、鄰里相扶、勤儉持家、重義守信”等的良好家風(fēng)家訓(xùn)，能夠有效規(guī)范和約束村民行為。新型村規(guī)民約、良好家風(fēng)家訓(xùn)等能夠有效促進(jìn)村民社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德和個(gè)人品德的建設(shè)，從而達(dá)到減少和避免村民間矛盾的產(chǎn)生。

二是建立鄉(xiāng)村道德激勵(lì)約束機(jī)制。通過成立道德評判團(tuán)，重點(diǎn)吸納道德模范、德高望重的老干部、老黨員，開展模范評選、道德講堂、最美家庭評選等活動(dòng)，樹立典型、褒揚(yáng)好人好事，樹立文明新風(fēng)尚，同時(shí)，曝光不禮貌、不文明、不道德行為，倡導(dǎo)村民學(xué)身邊好人好事，改正自身缺點(diǎn)和毛病，引導(dǎo)村民自我教育、自我管理、自我提高，形成有德光榮、失德可恥的價(jià)值導(dǎo)向。

三是重視優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化傳承與發(fā)展。各級政府及村級組織應(yīng)為優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承與發(fā)展提供相應(yīng)的資金、人才等保障，充分挖掘有口皆碑的模范人物、退休返鄉(xiāng)的政府官員、德高望重的基層干部等組成“鄉(xiāng)賢智囊團(tuán)”“鄉(xiāng)賢創(chuàng)業(yè)團(tuán)”“鄉(xiāng)賢親情團(tuán)”“鄉(xiāng)賢愛心團(tuán)”等，凝聚起強(qiáng)大精神動(dòng)力，真正發(fā)揮好德治在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。