土地整治助推黃河灘區建設措施與機制

菏澤市國土綜合整治服務中心 張志勇

一、黃河灘區基本情況及經濟發展困難的原因

（一）黃河灘區基本情況

東明縣黃河灘區脫貧遷建工程計劃建設村臺25個（其中新建24個、擴建1個），計劃總投資100億元，涉及4個鄉鎮分別為焦園、長興集、沙窩、菜園集64個行政村，148個自然村，計劃搬遷總戶數32539戶，造福人口119680，占地19539.7畝（根據村臺臺頂設計坐標，四圍外延30米所得），其中占用永久基本農田14039.96畝。

其中，長興集鄉8號村臺和焦園鄉8號村臺是山東省黃河灘區居民遷建工程，涉及7個行政村、10個自然村，計劃搬遷2839戶，造福總人口9947人。村臺建設規模1547畝，其中焦園鄉8號村臺規劃占地837畝，長興集鄉8號村臺規劃占地710畝。

（二）黃河灘區經濟發展情況

造成灘區社會經濟發展困難的原因，人多觀念也，也有一定的歷史原因；既有主觀的，也有客觀的，主要有三個方面的因素：

（1）思想觀念陳舊

由于黃泛文化和長期貧困閉塞的影響，使得這里的群眾市場經濟觀念比較淡薄，對生活水平要求低，很容易滿足，思想保守，惰性大，大的干不了，小的不愿干。

特別是灘區部分群眾，在思想觀念方面受傳統的小農經濟意識影響，存在一靠國家二靠天的“兩靠”思想，即群眾生活靠救濟，農業生產靠老天，普遍缺乏開拓意識和創新精神，滿足于有吃有穿的“溫飽型生活”，存有自我滿足，小富既安的心理。

部分干部進取意識差，工作標準低，缺乏開拓創新、奮發圖強的雄心壯志，缺乏撲下身子真抓實干的工作作風，缺乏爭先創優的競爭機制，致使灘區在經濟發展中的多次機遇一再錯失。

（2）經濟發展緩慢

農村二、三產業發展滯后。長期以來，灘區群眾種植模式粗放，被束縛在單一種糧的氛圍里，缺乏商品意識和市場觀念，致使灘區鄉鎮集體經濟發展異常緩慢。即使有的鄉鎮上了些項目，但也最終因產品銷售問題被迫下馬，經濟沒有發展好，經濟壓力更大。受地理環境影響，灘區主要以農業為主。傳統種植模式仍然是一麥一豆，而大豆的成熟期正好是汛期，常因河水漫灘造成減產甚至絕收，往往有種無收。資源利用效率有限。

改革開放后，由于各種因素的制約，對外開放水平相對較低。雖然有豐富的石油、天然氣、地熱等資源，但農副產品加工龍頭企業少、規模小；石油、天然氣資源開發很晚，利用較差；地熱資源至今開發利用也較少，因此黃河灘區經濟發展比較緩慢。

（3）自然地緣差異

東明縣沿黃62公里，是山東省沿黃線最長的縣。黃河多次大改道都流經東明，解放前大堤三年兩決口，是著名的黃泛區。大部分漫灘或局部漫灘的有22個年份，平均不到兩年一次。

黃河下游灘區內的土壤土質松散，容易被洪水沖蝕，遭遇洪水長期浸泡的避水臺出現了不均勻沉陷、沖坑等現象，臺子較高的還有進一步滑塌的威脅，直接導致不少住宅尤其是年數較久的房屋出現裂縫，嚴重的導致房屋倒塌。頻繁的自然災害對農林牧漁業的發展造成很大的制約，致使這里長期貧困落后，經濟基礎十分薄弱。

二、工作措施與機制

（一）搞好《土地利用總體規劃調整方案》的編制

東明黃河灘區脫貧遷建工程應建設村臺25個，規劃用地19539.7畝（根據村臺臺頂設計實際，四圍外延30米所得），其中占用永久基本農田14039.96畝。目前25個村臺占用的永久基本農田已全部調出，并將村臺占地納入東明縣土地利用總體規劃調整完善方案，拆舊區村莊全部納入《土地整治規劃（2016-2020年）》。

（二）努力做好高標準基本農田項目建設

近年來，申報建設高標準基本農田建設項目四批次，總投資4083萬元，總規模3萬畝，項目區涉及陸圈、劉樓、東明集、焦園4個鄉鎮。

目前，整治區域各項設施已全部建設完成，形成完善的道路體系，相應的灌溉與排水體系貫通。

通過土地流轉，形成了一定規模的農業合作社和家庭農場，規模化專業化不斷加強，促進農業結構優化調整；此外，使用完善的生產設施，發展多維經營，進一步降低生產成本，減少生產風險，從而提高農業收入，提高生活穩定性，增強區域農業生產后勁，能夠實現農村經濟產業化發展，為生態農業生產基地建設提供有利條件，為地方特色產業經濟發展作出貢獻。

（三）開展小井鎮高標準基本農田項目建設

該項目是爭取的市政府資金，總規模21412畝，總投資2000萬元，建成高標準基本農田19057畝。項目區位于東明縣小井鎮東北部，北起東明集與小井鎮鄉界，南至裴子巖河，西起李崗村西村界，東到東紫荊村東南北硬化路。涉及李崗村、井莊村、新徐莊村、徐莊村、里長營村、婁營村、西五營村、東五營村、西紫荊村、東紫荊村、王莊村11個自然村。

截止2021年1月，該項目已竣工，建成了設施優良的高標準農田，改善本地區農業的耕作條件，提高農民種田積極性和科學種田水平，增加市場意識，形成積極開展土地開發整理的良好局面。

（四）積極推進黃河灘區脫貧遷建“增減掛鉤”工作

對符合增減掛鉤試點要求脫貧遷建村莊，納入增減掛鉤試點實施范圍，優先安排挖潛指標流轉。對黃河灘區脫貧遷建村莊的基礎設施和公共服務設施用地，新增建設用地指標優先支持。

經過努力，省廳已原則同意，對與村莊配套的道路、供電排水設施、小學、幼兒園、村級衛生室、農機存放點、糧種倉庫、文化健身廣場等基礎設施和公共服務設施用地占用省計劃指標。

（五）大力實施黃河灘區土地整治項目

黃河灘區土地整理項目一期工程，已縣政府批準立項并動工建設，項目區涉及長興集、沙窩兩鄉鎮。整理土地39910.5畝，總投資為6195.54萬元，新增耕地19190.41畝，已經實施完成，并通過驗收。

黃河灘區土地整治二期項目，分為16個項目（包括15個土地整治項目和1個電力配套項目），分別位于沙窩鎮、長興集鄉、焦園鄉、菜園集鎮及城關街道辦事處。整理土地總面積10.8 萬畝，新增耕地4.1萬畝，新增耕地率為38.13%，總投資19127.26萬元。

三、土地整治項目規劃情況

結合灘區實際情況，按照統籌安排、合理規劃、分步實施的原則，將規劃分為三個實施階段：

（一）規劃初期2015年

規劃實施東明縣長興集鄉老君堂等4個村項目、東明縣長興集鄉西竹林等4個村項目、東明縣長興集鄉劉鄉等6個村項目、東明縣長興集鄉高莊等6個村項目、東明縣沙窩鎮謝寨等4個村項目、東明縣沙窩鎮李連莊等3個村項目、東明縣沙窩鎮郭寨等3個村項目等7個重點項目，總建設規模3799.59公頃，新增耕地面積1395.45公頃，投資9712.27萬元。

（二）規劃中期2016-2017年

規劃中期計劃實施東明縣菜園集鎮高村等2個村項目、東明縣沙窩鎮姜屯等8個村項目、東明縣沙窩鎮北霍寨等5個村項目、東明縣沙窩鎮東堡城等4個村項目、東明縣沙窩鎮西堡城村一期工程、東明縣沙窩鎮土地張等3個村項目、東明縣長興集鄉安莊等39個村項目、東明縣沙窩鎮李屯等5個村項目、東明縣焦園鄉大王寨等3個村項目、東明縣焦園鄉一馬廠等2個村項目、東明縣焦園鄉溫寨等2個村項目、東明縣焦園鄉單寨等14個村項目等12個重點項目，規劃建設總規模7589.29公頃，實現新增耕地面積3031.63公頃，預計投資19399.17萬元。

（三）規劃遠期2018-2020年

規劃實施東明縣菜園集鎮北王莊等9個村項目、東明縣菜園集鎮北東等5個村項目、東明縣沙窩鎮西堡城等5個村項目、東明縣沙窩鎮西堡城二期工程、東明縣焦園鄉大黃莊等23個村項目、東明縣焦園鄉王夾堤等3個村項目，建設總投資約13387.69萬元，規劃建設總規模5237.48公頃，預計新增耕地規模為1362.40公頃。

四、土地整治項目實施取得的成效

通過土地整治項目的實施，能夠進一步促進國民社會經濟發展，有利于建設美麗宜居新農村，能夠優化當地生產、生活環境，推進農村居民點的集聚建設，進一步縮小城鄉差別。使灌排系統貫通、田間道路得到完善，范圍內所有耕地將滿足旱澇保收的高質量的標準農田，使耕地質量得到全面提高，提高農業生產效率，從而增加耕地產出率，建成林成網、溝相通、路相連的高標準農田。灌溉用水保障水平達75%，水利設施全面配套；促進農民增收、農業增效。

五、關于加快黃河灘區發展的幾點建議

要加快黃河灘區經濟發展步伐，必須從當地廣大人民群眾的實際出發，根據農民生產生活需要及基礎設施建設等多方面綜合考慮，協調發展。因此，提出如下建議：

（一）大力扶持主導產業，加快灘區經濟發展步伐

按照開發式、產業化扶貧原則，深入分析經濟發展的條件和環境，因地制宜，發揮優勢，選準主導產業，加大扶持力度，加快發展步伐，形成長效機制，從根本上解決貧困問題。

（二）抓好村臺建設，確保灘區人民生命安全

一是合村并點，在現有基礎上，統一高程標準，形成具有一定防洪能力的大村臺，這項工作已納入縣、市重點工程，其中焦園鄉和長興集鄉范圍內的兩個8號村臺作為省級重點項目進行高標準建設；二是做好項目區道路，護坡建設，電、水、通訊設施配套，建立健全學校、衛生室、幼兒園、文化廣場等共用設施，為灘區群眾創造一個安全舒適的居住環境。

（三）強化基礎設施建設，提高灘區綜合生產能力

加大黃河灘區水利建設項目投入，努力改變灘區群眾生產條件、提高生產能力，為經濟發展打下了堅實的基礎。同時，針對灘區特點，搞好道路建設、路燈亮化、村居美化等其他配套基礎設施建設，提高村民幸福感，助推項目建設可持續發展。

六、結語

綜上所述，隨著農業現代化進程的加快，自然資源和生態環境的制約日益突出。單因素土地兼并模型一直難以解決農村綜合問題。“規劃與目的導向、管理因素、政策應用更多”全球土地綜合整治的特色應運而生。