加快推進農村房地一體確權登記發證

南通市不動產登記中心 蔣丹紅

一、農村房地一體確權登記發證工作的概述

《不動產登記暫行條例》等相關法律、政策對農民房地一體確權登記起到了規范作用，為開展農村不動產登記提供了法律依據，有效保護了農民的合法財產。物權的合法性和有效性是有力的保證，可有效避免因產權不清而引起的糾紛和經濟損失。沒有獲得相關宅基地證明的權利人可以通過申請、審批、公示等方式取得證書。根據有關法律、法規、政策的要求，對房屋及土地權屬資料，如登記范圍、時間、面積、建筑層數、共有墻的產權、界址等資料進行整合、整理、歸類，切實做好農村不動產權籍調查、審查結果、數據庫建設等重點事項。唯有做好各項工作，才能保證農房一體確權登記的順利開展和推進。

二、農村房地一體確權登記工作的目的和意義

通過農村房地產與土地權屬一體化、登記發證，明確農村房地產產權，有效減少因權屬糾紛引發的諸多社會矛盾。通過登記農村房地產綜合房地產產權，可以進一步提升農村房地產價值，為擴大農戶財產性收入提供法律依據和政策保障。同時，保護農民合法權益，促進城鄉統籌發展，打通覆蓋城鄉不動產的不動產登記制度通道，將農村房屋納入不動產登記，為城鎮化和戶籍改革提供了現實條件。農民是否愿意進城，或能否進城，是城鎮化健康發展的前提，要確保跟進能力。鄉村別墅成為法律認可和保護的房地產，不僅為進城農民帶來了可能的資本收益，增加了進城資本，也增加了未來資產安全的實力和信心，助力城鎮化，直接推動戶籍改革。在討論這個問題時，有必要分析我國農村土地權利的歷史變遷。中華人民共和國成立以來，對農村集體土地的分配和安排進行了長期的探索。解放初期，中國農民有處置土地的權利，但在人民公社時期，農民的土地被剝奪和沒收。之后，在土地分戶的同時，實行家庭聯產承包責任制，收回部分農民的土地權利。中華人民共和國成立以來，農村集體土地權利保護制度經歷了系統的調整和改革，農村集體土地的認定經歷了多次實踐和探索。在證書頒發制度實施之初，我國的土地交易并不順利。集體土地上的房屋建筑物未進行登記，而且由于當時社會條件和技術手段的限制，難以確定農村房地的一體化，同時缺乏土地調查，許多問題仍然存在。如今我國法律明確規定農民可以免費使用，沒有使用期限。但目前存在使用不合理、非法占用、購買困難、多戶居住等問題，農民只能選擇退出或自愿轉讓。

三、農村房地一體確權登記發證現狀分析

研究農村房地一體確權、登記和發證問題，要把握農村實際，進行相應的分析。這一時期的相關內容包括：（1）目前，土地資源管理效率的提高和社會的不斷發展對農村經濟產生了積極影響，為相關土地的開發創造了條件，應積極做好發證工作，爭取有利條件，取得一致成效。但由于受傳統觀念、方法不當等因素的影響，農村不動產確權登記分配缺乏科學性，制約了其工作水平的提高。（2）在此過程中，確權登記發證落實力度不強，面臨一些困難，影響了農村經濟的可持續發展和土地管理的有效性。

四、農村房地一體確權登記發證的難點

（1）對農村土地確權工作的意義認識不到位。長期以來，外地打工、進城求學的流動趨勢明顯，大片地區的老人和兒童仍生活在農村，其余人口更注重直接利益，如土地流轉補償和土地占用補償，對未來受益的土地所有權漠不關心。對農村土地所有權認識不足，直接降低了農民在農村土地所有權核定工作中的投入產出不夠明確，后期配合不夠。對于基層政府來說，農村土地權利核查工作的投入產出與預期不同，不能帶來明顯的收益。（2）歷史遺留問題。雖然國家已經全面開展了農村不動產確權登記工作，但在確權工作中還存在一些困難。歷史遺留的土地權屬爭議較多，是正確核實的主要障礙。由于長期的土地改革、人口結構的變化、政策的調整，歷史遺留問題逐年增多，部分土地權屬和使用狀況仍然混亂。（3）確權工作的執行標準不統一。在項目推進過程中，中央政府對地方政府的引導確認了所有權力，但理念、業務推進等基本原則仍需地方政府適應現實。在這種情況下，應通過民主協商或承包商重新融入社會、土地轉換和實現農田權利，保持公共財產私人開采的明確標準，并恢復流動性。這種保護產權的具體措施往往導致地方政府缺乏統一的標準，造成不公平，增加了農民對政策預期的不確定性。（4）農村“一戶多宅”問題。《土地管理法》還規定，農村村民只能擁有一處宅基地。但是，隨著社會環境和農村經濟的發展，村民的生活質量有了很大的提高。一些村民通過繼承、出售、贈與、重組、新建、不拆遷、隨意改變土地質量等方式，獲得了多處農房的所有權，這也反映了農村多房的事實。（5）房地權屬證明文件不足。①個人原因。由于搬遷損壞、自然災害損失、物權法不了解等保管不當，公眾無法提供與住房有關的法律證明，土地使用權將喪失。無法自我證明的房地產合法所有權。②政府原因。部分農村地區建設用地指標供給不足，農村住房用地配置嚴重不足。大量農民無法滿足自己的合理要求，被迫非法占有、建造房屋，未取得合法的產權證明進行登記。

五、總體目標與基本底線

（一）總體目標

農村房地一體確權登記是一項涉及群眾切身利益的業務工作和民生工程。（1）在設定目標時，盡量保證產權的最大保護。從歷史辯證的角度看，要尊重歷史，量力而行，為符合資格主體、面積指標、一戶一宅的人提供更多的福利。我們必須堅決維護農民的合法權益。（2）實現“量力而行”，注冊比例最大化。要有效避免“偏查、忽視登記、不發證”的問題，一是要確保農村經營場所登記“一步到位”，確保登記發證工作明確，防止出現新的歷史問題。另外要將注冊認證和統一注冊率作為量化考核的硬性指標。(3)“應減盡減”實現最簡單的程序。通過減少不必要的文件、簡化違法替代程序、允許替代證據等措施，依據我國相關法律法規，為實現土地利用提供了有力保障。

（二）基本底線闡述

為避免政策偏差，必須堅持價值取向，守住政策底線。(1)“一戶一居”必須嚴格遵守底線。（2）嚴格遵守禁止占用耕地的底線，對占用耕地的房屋不予登記。（3）嚴格遵守計劃底線。

六、農村房地一體化確權登記發證問題的解決方向和要點

（一）將統籌兼顧和夯實基礎進行有效結合

要在各省有效開展農村土地調查，根據實際情況和發展情況，對相關文件的要求進行完善和優化。只有這樣，工作才能與時俱進。各地要充分考慮建設用地集體流轉、建設用地市場準入、房地產整合登記等土地制度改革的現實必要性，分析具體懸而未決的問題，確定相關問題的調查辦法，確保農村房地產調查工作整體穩定，確保統一。

（二）因地制宜，將政策細化，利于目標的執行

政策的落實需要因地而異。各省要充分分析存在的問題，進一步優化和明確相應標準，在一定程度上完善相應措施。堅持用地程序，根據實際情況嚴格評估規劃和地圖。在解決農村土地糾紛中，要充分發揮基層地方政府和農村集體經濟組織的作用，建立健全農村土地糾紛調解組織，積極維護群眾合法權益。

（三）能發則發，謀求長遠發展

各地要根據實際制定合理完備的發展目標，認真落實農家樂和公有土地證，全面有效落實各項政策文件，確保各項工作順利推進。各地區要建立明確的認證點，打好基礎，有效積累經驗。從長遠來看，要加強信息化、現代化建設，將計算機技術應用到數字化管理和信息化應用過程中，使整個工作適應社會現代化進程。

（四）創新政策處理，著力破解歷史遺留問題

由于分散登記制度的存在，農民長期面臨著審批不到位、建筑質量監管不到位、違法行為處置不力等歷史遺留問題。實施農村不動產登記，首先要解決宅基地、農房處置等政策問題。建設用地權利人建造的建筑物、構筑物和附屬設施的所有權屬于建設用地權利人，但有相反證據的除外。農村房屋所有權主體的確定應以當時宅基地審批主體為依據，保持不動產權利主體一致。地方政府要堅持尊重歷史、規范登記的原則，明確不同歷史階段的處理政策，依法認定權利主體，科學把握政策邊界，因地制宜、規范工作。

（五）強化宣傳發動，著力破解農民登記意愿難題

農民意愿是推動農村房地一體確權登記發證的內生動力。農民不愿登記將使工作更加困難。在很多農民不愿意申請、不愿意配合、不愿意被處罰、不愿意領證的情況下，地方政府要根據實際情況和當地情況，通過微電影、海報、橫幅等方式，讓農民充分認識到獲得不動產權的重要性，引導農民積極配合，變“要我做”為“我想做”。同時，要大力宣傳農村不動產登記發證的相關政策法規，幫助農民樹立法律意識，進一步提高登記意愿。

七、結束語

農村房地產與土地權屬核證登記相結合，深化農村產權制度改革，盤活農村土地資源，夯實農村發展產權基礎，振興農村。這是保護農民合法權益的有效途徑，事關農村改革發展穩定大局，加快農村土地市場改革，促進農業農村發展，促進社會和諧穩定。