建立安徽大別山革命老區國家公園的思考

楊光道，許鵬，張保衛

1.安徽省林業調查規劃院；2.安徽大學

一、建立安徽大別山革命老區國家公園設想的背景

國家公園是自然與文化保護地的一種類型，其既有別于山水旅游目的地，也不等同于嚴格意義上的自然保護區。國際組織（世界自然保護聯盟）將其定義為：把大面積的自然或接近自然的區域保護起來，以保護大范圍的生態過程以及其中包含的物種、生態系統特征，與此同時，提供環境與文化兼容的精神享受、科學研究、自然教育、游憩參觀的機會。從國家公園理念上看，存在著三種不同的價值取向：以樹立國家認同為核心、以自然保護運動為發端、以“知性”旅游休閑為導向[3]。

《建立國家公園體制總體方案》是由國務院、中共中央辦公廳頒布的。簡單來說，國家公園指的是國家批準所建立的，并由國家所主導的，以保護具有國家代表性大面積自然生態系統為目的，以此來形成最科學、最合理的保護區[4]。

二、安徽建立大別山革命老區國家公園的意義

（一）有效保護國家重點的生態功能區域

安徽省大別山區域主要分布于皖西大別山區，包括金寨、霍山、岳西、太湖、潛山、石臺縣，屬國家大別山水土保持生態功能區，國土面積1.34萬平方公里，占全省國土面積的9.60%。該區域是淮河中游和長江下游的重要水源補給區，土壤侵蝕敏感性程度高，山地生態系統功能退化，水土流失嚴重，是全國重要的水土保持型和水源涵養型生態功能區，是安徽省乃至長三角地區的重要生態屏障[5]。

金寨、霍山、岳西三縣地處大別山區核心區，是國家重點生態功能區，即大別山水土保持生態功能區的核心區域，區內擁有安徽天馬國家級自然保護區（金寨）、安徽鷂落坪國家級自然保護區（岳西）、安徽古井園國家級自然保護區（岳西），安徽佛子嶺省級自然保護區（霍山）、安徽司空山風景名勝區（岳西）、安徽天堂寨國家森林公園（金寨）、安徽妙道山國家森林公園（岳西）、安徽小南岳省級森林公園（岳西）等禁止開發區域[6]。

安徽大別山是革命老區，全境都屬于自然保護區域，大別山有著豐富的動物、植物資源，非常寶貴。這些豐富多樣的物種資源，為開展生物資源科學研究和進行引種馴化選育提供了良好的天然試驗基地[7]。從區域生態安全角度來看，本區域是長江、淮河一級支流的源頭，水源涵養作用巨大，對合肥以及整個安徽東部地區的供水和生態安全價值巨大。

（二）扶貧攻堅主戰場

國務院扶貧辦、國家發展改革委員會于2013年編制了一份從大別山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011-2020年)》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》深入開發了扶貧力度，加快片區發展，并且為此提供了根本的基礎，明確了該山區的戰略位置。我們根據區域發展帶動扶貧工作，以扶貧工作有效促進區域的有效發展的思想，把大別山作為革命加快發展的示范區域以及特色產品的加工生產地，把這里擴張成為紅色旅游地，讓更多的人享受休閑旅游，成為長江三角洲區域的生態安全屏障[8]。《規劃》的出臺，標志著大別山的發展已經被列為國家發展的戰備高度，而國家公園的設想必將加強有關大別山區域規劃、政策制定、重大基礎設施建設的部際、省際協調，形成推動大別山區振興發展的強大合力，努力使老區人民早日過上富裕幸福的生活。

（三）實現可持續發展的最佳途徑

設立國家公園是一種資源保護與開發利用實現雙贏的先進管理模式，采用先進的國家公園制度管理重要的自然與歷史性旅游資源，其背后蘊涵的是一種對自然與文化區域進行可持續發展與保護的最優化管理體制。按照國家主體功能區規劃，大別山區是水土保持性生態功能區。為了建設綠色大別山，提升大別山水土保持性生態功能區生態服務功能，建議設立大別山國家公園，以開發適當的旅游以及加強自然保護，從小范圍的適度開發有效實現大范圍的良好保護，既保護生態系統的完整性，又為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所，極大地帶動地方旅游業和經濟社會的發展，達到生態環境保護與經濟社會發展雙贏的目的[9]。

三、安徽大別山革命老區國家公園體制的思考

（一）關于大別山革命老區國家公園區域范疇

可以簡化為大、中、小國家公園。“小國家公園”是指在安徽天馬國家級自然保護區的基礎上，從生態系統完整性角度進行適度的“區域擴容”；“中國家公園”是指將六安市金寨縣、霍山縣范圍內的不同類型并且歸屬于不同部門管理的自然保護地整合起來；“大國家公園”則是指以三縣內國家級和省級保護區、森林公園、風景名勝區為整體框架進行創建。三種思路各有利弊，“小國家公園”相對來說操作簡易。“中國家公園”將六安市范圍內的自然保護地整合起來，更加接近國際組織關于國家公園的要求，難點是產權制度的變更、中央財力支持的力度。以金寨、霍山和岳西三縣內的國家級和省級保護區、森林公園、風景名勝區為框架的“大國家公園”是對重要自然生態系統、珍貴自然文化遺產資源跨行政區域統一管理的一個探索嘗試，難點主要取決于六安、安慶兩市能否有效進行資源整合。

（二）關于安徽大別山革命老區國家公園體制機制

無論是大、中、小國家公園，都不是風景名勝區、自然保護區或森林公園的簡單“貼標”。創建國家公園需要觸及管理體制與運行機制系統改革，具體包括加強生態化方面的保護，明確每一項資源的產權歸屬，有效促進社區的發展以及規范管理替代，創新經營的管理內容。應特別關注國家公園管理權的行使效率以及中央與省級財政保障的落實力度。

（三）關于協調好綠色發展與創新發展的關系

國家公園的建設應當從屬于國家生態文明建設的序列，著眼于“綠色發展”的主旋律，極大影響著“創新發展”的增長極，推動國家公園建設可以輻射旅游休閑與文化體驗消費，是服從和服務于“促轉調”大局的重要平臺之一[10]，這應當符合省、市政府在國家公園建設時的現實考量，包括前瞻性、高水準編制國家公園及其周邊區域發展規劃。

四、建立安徽大別山革命老區國家公園的幾點建議

（一）突出生態保護方面

國家公園是全球保護地的一種類型，其“公益性”本質決定了其應屬國家所有，受法律保護，不準任意開墾、占據和買賣，以保持資源的真實性、完整性，以實現可持續利用為主要目的，現已在全球廣泛推廣，成為各國生態資源保護和可持續利用的有效途徑。和其他類型對比，國家公園的優越性在于其可以同時照顧到生態資源保護以及適當的開發利用，以此協調矛盾，讓管理制度更上一步。

（二）促進社區發展方面

國家公園體制試點區是一個復雜的“自然——社會生態系統”，存在著原生資源如何有效保護及合理利用、社區如何科學規劃并實現共建等問題。保障社區發展權益是國家公園建設的倫理問題，應在綜合分析試點區土地利用的基礎上，構建長效的社區發展機制，采取生態補償、協議保護等技術手段，增強社區身份認同感，提高其積極性與主動性。具體措施有：居民點調控的規模及途徑，經營項目優先考慮當地企業及周邊居民，建立上崗培訓機制、長效的生態補償機制、社區以及社會公眾共同參與的社會監督機制、社會組織以及志愿者的參與合作機制。

（三）資金來源與管理方面

從未來發展看，國家公園經費來源大致為3個方面：政府撥款、特許經營以及門票收入。在特許經營收入方面，天堂寨風景區由安徽旅游集團經營，此項若剝離出去，國家公園在公共產品建設與反饋社區發展方面的任務又返回到了公園管理部門，這方面必須重點考慮。

（四）提升機構與組織效率方面

機構改革應抓住兩個要點，一是扁平化管理，二是系統化管理。組織結構扁平化，這是信息化時代發展的要求[12-13]。從系統管理理論來看，國家公園的政務機構分為4大版塊：（1）中樞系統，（2）智能系統，（3）保障系統，（4）糾偏系統。上述機構體制改革是安徽大別山革命老區國家公園建設的重點內容之一。