突發公共衛生事件期間基層社區管理對策研究

山東師范大學法學院 胡桂榮

一、引言

為了應對公共衛生事件侵害范圍的擴大，全國上下積極投入到防范工作中，眾志成城。國家為動員群眾，大力支持社區防范工作的開展，全國大大小小的社區防范工作的力度加大。但在具體實踐中，不免出現許多問題，本文的研究從基層社區防范引發的問題入手，結合社區管理的角色定位探討解決問題的對策，為緊急狀態下基層對突發公共衛生事件的處理提供建議。

二、突發公共衛生事件期間基層社區管理的優勢

近年來，因環境、人為等因素所導致的公共衛生問題頻發，國家為了應對突發性公共衛生事件，也頒布多項法律性文件，制定公共警告等相關制度，目的是為了更好地進行防范與治理。社區，作為層級治理的基本單位，如果在防范期間充分發揮其功能作用，便會有助于我國政府管理、法治目標的實現。

（一）關注基層需求，促進政府“維護公共利益、保障人權”的實現

“公共利益”是政府在進行管理或決策時普遍考慮的問題，管理過程中，最基本的便是注重居民的物資需求，保障基本生活。在政策支持下，全國社區在這一方面具有很大成效，時刻關注著居民需求。比如統一向居民發放生活物資和衛生物品，保障居民基本生存環境等。全國社區作為行政機關管理的輔助者，數量大、范圍廣，真正體現了“公共利益”的內涵。因此，加強基層社區在突發公共衛生事件期間的管理，關注居民的生活和訴求，呼吁社區內部和社區間的互幫互助，是保護公民生命權和健康權的需要，也是行政機關為人民服務、維護公共利益的需要。

（二）快速反映基層民意，提高政府管理效率

“公眾參與”是政府在制定和落實政策必須要關注的方面，基層社區人員是社區配合政府管理的主力軍，政府與社區機構對于社區的管理需要人員的配合。尤其是處于特殊時期，社區內管理政策的意見反饋、衛生安全知識的普及與宣傳、管理隊伍的工作都對“公眾參與”提出了新的挑戰，如若忽視了人民群眾的作用，對突發性公共衛生事件的防控便會處于被動狀態，不利于對公民基本權利和國家穩定的保護。

（三）面向基層，建設責任型政府的必然要求

責任政府是政府負責地行使公權力，除了對政府不負責行為進行控制外，還具有積極滿足公民各種社會需求的含義[1]。從這一點來說，突發公共衛生事件成為我國政府向責任型政府轉變的重要推動力，尊重并保護公民的權利成為責任型政府的重要表現。但是“公共參與”重在基層，社區便成為政府對公民負責的重要平臺。對事件情形的監測、信息報送、宣傳等任務，表明國家正采取各種政策措施加強社區治理，使社區防范工作完善到位，致力于對公民基本權利的保護和保障人權。

提出措施只是手段，對人民負責才是目的。國家和政府對基層社區工作的重視，是政府獲得人民賦予的社會治理權力并以此權力為基礎對人民生命健康、社會秩序穩定以及國家安穩負責的表現，有利于進一步推動政府向責任型政府轉變。

（四）完善政府應急管理常態化機制

社區管理工作的開展為政府完善應急管理常態化機制提供了契機。雖然社區工作的主要力量是基層群眾，但工作的依據卻是來源于政府決策，因此，政府為了提高自身管理水平，更好地實施社區治理，以促進社會治理職能的實現，必須重視社區中應急管理機制向常態化轉變。

從有關學者對社區在突發公共衛生事件中的方法建議來看，反映到政府應急機制的構建上無外乎是關于隊伍、衛生治理和宣傳三方面的分配。因此，保證這三方面的質量與效率，使其保持在穩定狀態，有利于建立常態化機制，以此推動政府社會治理方式的優化。

三、突發性公共衛生安全事件期間基層社區管理主要問題

在公共安全事件的應急中，社區扮演著防止事件進一步擴散的重要角色。在本社區內高度重視事件防治工作，積極采取各種措施加強社區管控，也是必須要承擔的責任。但是根據近些年來社區管理的表現，在取得成效的同時，相關工作中仍出現了一些問題，需要及時解決。

（一）管理隊伍需進一步優化

1.社區管理人員有待增加

基層社區管理工作的開展，關鍵是人員的支撐。包括人體健康檢查、信息登記、公共衛生安全知識宣傳等在內的各項工作都需要大量人員的投入。就目前來看，社區防治管理人員嚴重不足，即便是加上物業的幫助，也只是在提供衛生物品、登記信息方面有所完善。如果有突發事件，僅依靠社區工作者和物業是不夠的，志愿者工作也有待加強。在應對各種公共性事件中，志愿者是重要組成部分，其力量不可忽視。因此，在突發性公共衛生事件中重視社區管理人員的投入，是從基層戰勝突發公共衛生事件的基礎性因素。

2.社區人員專業素養有待加強

如果一些突發性衛生事件持續擴散，會對公民的心理健康帶來挑戰。社區工作者是社區管理工作中重要組成人員，其正確的專業素養關系到社區工作的質量，如果專業素質不過關，容易受到情緒波動的影響而產生心理問題，而導致社區的應對工作質量下降。專業素養的提升需要專業人員的幫助，而專業機構和組織提供的人員在突發緊急事件期間并不能很好地與社區對接，這就又從另一方面加大管理的壓力。

（二）管理形式需進一步改善

1.宣傳形式有待完善

在全國社區范圍內，常見的宣傳知識手段大多是貼橫幅、發傳單、人為廣播等，這些方式無一不需要人員的參與，這就極大地增加了工作人員的工作量。況且，居民因宣傳不到位而心理出現兩種傾向：過度消極和過度樂觀，一般表現為對突發事件過度的恐懼心理和極端的無視心理，這就涉及公眾參與度，因此有必要通過改變宣傳方式以提高社區人員的心理素質。從另一方面看，社區宣傳大多都是基于傳統的方法，而忽略了當今科技帶來的便利。因此要注重傳統方式與新興科技手段的結合，充分利用現有資源，形成多樣化宣傳方式，在減少人員壓力的同時推動宣傳效果的最大化。

2.信息交流不暢，導致管理措施落實不及時

社區工作的進展與方法調整，信息交流極為重要。信息是保證整個應急管理體制有效運行的關鍵[2]。在突發性公共衛生事件中，因涉及民政部門、交通運輸部門、教育部門等多個部門的防疫信息交流以及上下級政府之間、政府與社區之間的信息對接，沒有形成一種相應的信息交流制度，不注重分工協作，導致在收集信息時發生的殘缺、片面等問題，就會造成社區在實施或調整工作時行動不及時。

（三）社區糾紛時有發生

在一些較大危險等級的公共衛生事件中，如果采取非常極端的措施，容易引發公民對于人身自由基本權利的進一步關注。因為一些緊急情況下，一些民眾會產生過激情緒，與政府機關或社區管理人員產生糾紛，比如毆打、尋釁滋事等，這些事情會存在于社區管理的整個過程。而此類事件的發生，從另一方面折射出一個法律問題：行政機關或社區在緊急情況時采取的措施中公共利益與公民生命權、人身自由的比例問題。這種問題應急狀態下尤為突出，政府在對社區的管理中應注意雙方之間的平衡，以避免糾紛的發生，法學界也正為此進行積極探索。

簡而言之，突發公共衛生安全事件期間的社區防疫在相關文件內容、管理隊伍、管理方式以及糾紛解決機制方面都存在一定的問題，若不及時解決，將會影響到我國應急管理體制的建設與發展，不利于我國現代化治理水平的提高。

四、突發公共衛生安全事件期間基層社區管理問題的對策

雖然事件發生期間基層社區防治工作產生諸多問題，但問題的產生卻能夠成為完善我國基層應急管理體制建設的契機，諸多學者進言獻策，為我國應急管理體制提供建議。為了充分利用科技發展的便利，提高我國社會治理水平，我國現階段的應急管理機制確實有一定發展空間。

（一）優化管理隊伍

1.發揮基層黨組織帶頭作用

突發性公共衛生安全事件是對基層黨組織工作能力的考驗，更應該重視發揮基層組織的作用，尤其是基層黨組織中的干部群體，各類決策都要靠黨員干部貫徹執行才能落到實處,進而提升城市治理效能[3]。因此，在社區防范工作中，黨組織要充分認識到自己的角色定位，增強自己的責任感，積極組織、負責、分工、深入群眾，了解社區群眾的建議并及時做好部署，擔任好社區工作的“領頭羊”。

2.提高工作人員專業素養

在防治突發公共衛生事件中，工作人員的專業素養是關鍵的一環。美國學者恩斯特·格林伍德在他的《專業屬性》中把“專業知識”列為專業必備要素[4]。黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，明確要求為提高職業素質加強專業培訓[5]。工作人員在社區防治管理工作中起表率作用，專業素養作為在背后支撐的知識儲備和規則，對增強自信心有重大作用。故在突發公共衛生安全事件期間，可以選擇借用網絡互動平臺為專業人員提供拓展性專業知識，提高社區工作人員的專業素養。

3.建立工作人員的物質獎勵機制和業績評價機制

關于合理增加工作隊伍的問題，社區要建立適當的激勵機制，在法律對社區賦權賦能的前提下，建立針對社區工作者的業績評價機制和針對其他人員的物質獎勵機制。社區可暫時接納大學生志愿者作為勞動力投入工作，并輔之以一定的物質獎勵，鼓勵當代大學生肩負起社會責任；對社區工作者來說，因為工作的績效涉及職業發展，故可以建立相應的業績評價機制，充分調動社區工作者的積極性，提高工作效率。

要加強對志愿服務者的吸納，社區志愿者隊伍雖然在平常時期便存在，但在緊急時刻更能體現其價值。隨著志愿者隊伍的壯大，吸引了各行各業的技術人員加入，志愿者們要深刻了解自己在緊急時刻的作用，認識到志愿工作的性質，為社區防治管理貢獻一份力量。

（二）改善管理方式

1.利用網絡信息平臺改變宣傳方式

如今網絡科技發展突飛猛進，傳統的“標語、橫幅、傳單”的宣傳模式雖然發揮了很大作用，但更適合在這種特殊情況下使用的還有電子設備，故應善于借助網絡大數據進行宣傳，減小工作人員壓力。大數據使知識信息更易于獲得，并且在知識延伸方面變得極為便捷，對人們來說更為方便[6]。同時要加強與專業機構的合作，包括醫療機構和網絡技術企業等，及時了解知識和信息，促進社區工作效率的提高。

再者，為了減少專業人員心理輔導的壓力，要充分發揮網絡數據的優勢，利用技術開發創設專門模塊，為社區群眾提供知識宣傳渠道、心理咨詢和問題反饋，安撫高焦慮人群的情緒，提高心理健康程度。

2.為充分落實政府應對政策做好信息對接

明確基層工作人員與政府對接的分工，充分利用網絡條件形成“網絡一條龍”工作對接模式。社區防疫人員，尤其是居委會等基層自治組織，要重視對政策落實的及時性，從政策的接收、信息的統計到防疫情況的報送、意見的反饋，每一步都需要職責人員的仔細謹慎；政府也應設立專欄，用于接受轄區內社區工作進程的信息，及時解決事件期間的緊急問題。如此一來，上傳下達迅速，有利于社區根據政策適時地調整工作內容，充分展現社區防治管理的具體性和靈活性。

總而言之，社區管理方式的改變，要善于吸取科技發展的優勢，足不出戶的網購、健康碼、電子醫療等，在突發事件期間都避免了人與人之間的頻繁往來。平時對社區應急管理機制的完善也要關注科技的運用，借以創新應急管理方式，提升現代化治理水平。

（三）從源頭避免產生糾紛，同時建立糾紛調解機制

社區在處理事件工作過程中出現的矛盾糾紛主要為兩種：一是因人身自由受到限制引發的糾紛；二是因信息采集引發的個人信息權糾紛。社區在執行措施時應注意人身自由、個人信息權與公共利益相協調。

行為限制確實為公共衛生事件的防治提供了有效性和可靠性，但基層社區在采取該措施時應注意比例原則的應用，注意程序的完善和力度的適當性。所謂比例原則，德國學者毛雷爾將其法理內涵解釋為“公權力行使對公民權利的侵害應當盡量最小”[7]，這里面包含了對國家權力的限制和對公民權利的保障兩層方面的內容。有學者提出，比例原則在行政法領域內部可以用來審查行政行為的合理性、合法性和目的正當性三方面內容[8]，社區作為政府決策的輔助執行者，其工作體現了當地政府的意志，如不適用比例原則進行規制，容易在基層管理中因行為限制力度過大而導致群眾產生過激反應，隨之而來的糾紛也不利于工作的開展。

欲速則不達，對個人信息的過度收集會產生相反效果。收集信息時要做到“最小化原則”，即在從事某一特定活動時盡量不使用個人信息，必要時盡量少使用個人信息[9]。我國《民法典》第1226條規定任何組織和個人應在權利人明確同意時才可收集、處理他人私密信息；同樣的，借助國家立法機關的權威，在第1039條對國家機關及其工作人員的“公權力”也作出了涉及隱私和個人信息的必要約束[10]。故社區在收集或發布信息時應注意對收集范圍的控制，身份證號碼、行動軌跡等是有必要的，因為這些號碼對確定主體、追蹤行跡是必須的；但有些如個人通訊錄等是沒有必要的，因為它不涉及傳播途徑的問題。

訴訟的解決，在事件期間不便訴諸司法訴訟途徑，最有利的方式便是將糾紛止于源頭，建立無訟社區。《中華人民共和國居民委員會組織法》中明確規定“居委會有調解民間糾紛的任務”，旨在強調發揮基層自治組織的作用。法律為社區賦權賦能之后，人手和經費都有了拓展空間，為解決社區糾紛提供的專門隊伍有望完善，居委會應帶領專門隊伍妥善安排工作，提供調解陣地和調解平臺，糾紛發生時將其解決在源頭甚至避免其產生，實現居民在社區即可接受多元、便捷的線上、線下解紛服務[11]，構建真正的無訟社區。

五、結語

不論是立法的完善還是社區工作的落實，其最終目的是為了維護社會秩序、保障人權。為了提高社會治理水平，在為社區賦權賦能、落實相關責任的同時，注重對分工的明確；在解決糾紛方面，重視比例原則和最小化使用原則的應用，是將糾紛解決在源頭的重要一環。突發公共衛生事件期間社區工作的良好效用，是我國社會治理能力現代化的重要體現，也是我國人權保障事業發展的重大進步。