地方隱性債務與融資饑渴對地方財政可持續發展的影響
——以浙江省為例

浙江財經大學 孟磊，張寧，何首達

一、引言

近年來，我國地方政府債務規模一直呈快速增長態勢，據財政部2021年1月26日公布的數據顯示：截至2020年12月末，全國地方政府債務余額256615億元。其中，專項債務占政府債務余額的50.36%，略高于一般債務。為應對疫情，2020年地方債的發行規模也創歷史新高，2020年1-12月，全國發行地方政府新增債券45525億元，另外全國發行地方政府再融資債券18913億元。合理評估地方財政可持續狀態和地方政府隱性債務規模，對實施積極財政政策具有重要意義。

二、地方隱性債務對于財政可持續性的影響

財政可持續性研究歷來是財政問題的重要課題之一。盡管中國過去長期以來赤字率一直保持在3%的低水平之下，但從長期來看，GDP維持高增長是不持續的，老齡化也將為中國帶來更大的社保壓力。財政可持續發展從長期來看存在一定隱患。同時，有相當一部分研究者認為，政府的負債率在一定程度上可以直接反映財政的可持續性。由于隱性債務的低透明度和難以計量的底數，隱性債務的規模較難得到遏制，給財政的可持續性發展造成了極大的消極影響。

因事權財權不平衡等因素引發的融資饑渴形成的地方政府的隱性債務規模劇增問題也對財政的可持續性產生嚴重威脅。

浙江省經濟發展一直走在全國前列，在現代財政制度改革方面給予了極大關注。2019年浙江省提出實行中期財政規劃管理以促進浙江省“兩個高水平建設”。對2018-2022年重大財政收支情況進行分析預測，從更長的周期、更寬的視野、更廣的范圍研究預算和資金安排，以維持浙江省財政可持續發展能力，包括加快建立現代財政制度、改進預算管理和控制的重要舉措。強調研究分析各項財政收支政策，統籌財力配置，防控財政風險，即通過控制隱性債務潛在的經濟和財務風險促進浙江省財政實現可持續發展。

三、地方隱性債務的成因

（一）融資饑渴—地方隱性債務形成的動機

地方政府財權與事權不匹配和追求經濟增長優勢之間的矛盾造成地方融資饑渴。我國目前的中央與地方之間的財政關系建立于1994年的分稅制改革，在財政分權體制下，財權與事權不匹配，地方財政收入難以支撐地方財政支出，而稅收和債務作為政府籌資的主要方式，稅收分成的變動必然帶來政府債務水平的變動。財政分權下的轉移支付制度在一定程度上緩解了地方支出壓力，但轉移制度補助量并非嚴格按照地方事權為依據，并不能保證滿足地方事權支出。政府間事權與支出責任劃分不明晰和事權錯位的現象普遍存在，是導致地方政府債務負擔加劇和政府償債意識淡薄的重要因素之一。

（二）約束不足—地方隱性債務擴展的空間

約束不足一方面在于地方政府舉債沒有嚴格控制，另一方面是政府債務舉債權利和清償責任分離。主要表現為存在時間和空間上的分離。預算軟約束主要是指中央政府與地方政府之間某些權責的邊界不清晰，地方政府債務權責時空分離，從縱向時間維度來看，現任地方政府所舉債務并非由其償還，而是由下一任政府償還；從橫向空間維度來看，當本級政府的舉債無法償還時，償還債務的責任就歸結為上級政府。其次，我國地方政府債務缺乏有效的債務資金監管系統，以及靈敏有效的反映和控制債務風險的約束機制。隱性擔保更多地體現地方政府對融資平臺公司的單向支持行為，事實上地方政府與融資平臺公司屬于風險共同體，即融資平臺公司面臨的風險對地方政府來說具有剛性約束（毛捷、徐軍偉，2019）。

（三）融資渠道不完善—地方隱性債務擴展的路徑

在2015年之前，地方政府并不具有舉債權利，在打赤字和舉外債都不允許的情況下，地方政府便開展了各類融資措施，隱性債務產生的主要來源為地方政府融資平臺以及政府擔保或變相擔保等“多元化”融資方式，2015年新《預算法》實施之后，允許地方政府發行地方政府債券，但相比投資需求來說，僅有發行地方政府債券所帶來融資規模的擴大是非常有限的。

四、地方政府隱性債務的分類

從總體上講，隱性債務主要包括2014年年底經甄別后未納入地方政府存量債務，但最終很可能由地方政府兜底，承擔償還或救助責任的債務，如政策性貸款、補貼類PPP、明股實債基金等（李升和陸琛怡，2020）。截至2014年末，我國地方政府或有債務余額8.6萬億，浙江省在2014年甄別鎖定了5036億元存量隱性債務，最終很可能是由政府進行兜底，在通過發行置換債券的方式化解后，至2018年末，隱性債務才降至894.6億元。

借鑒漢娜（1998）提出財政風險矩陣，地方政府債務可以劃分為兩個維度，從地方政府債務的形式和法律責任主體的縱向維度上可以分為顯性和隱性，從地方債務責任確定性的橫向維度上可以分為直接和或有。綜合兩個維度，隱性債務可分為直接隱性債務和或有隱性債務（劉尚希和趙全厚，2002）。

但現有研究對地方政府直接隱性債務和或有隱性債務的劃分并沒有統一的口徑。直接隱性債務主要以央地共同負擔的社會保障基金為主，包含由于養老保險金缺口形成的債務等。或有隱性債務主要包括國企、銀行等不良資產、未彌補虧損，以及地方政府通過投融資平臺等產生的債務。其中，以市政建設的名義借助投融資平臺進行銀行借貸等產生的非市場化債務成為地方政府或有隱性債務的主要來源（毛捷等，2018）。但《預算法》實施之后，財政部對投融資平臺進行甄別，將平臺有償還能力的債務劃為企業債務，其余如公益性平臺債務納入地方政府債務。

劃分為地方政府債務的融資平臺債務又進一步分為標準化債務和非標準化債務，其中，城投債屬于標準化債務，城投公司有能力且需依法償還的部分不作為隱性債務，剩余債務地方政府在未來或許有可能還要救助，因而劃入隱性債務。地方政府通過融資平臺公司進行的各種違法違規類貸款、基金與需要缺口補助的PPP項目等形成的債務屬于非標準化債務（毛捷 徐軍偉，2019）。2018年末，浙江省存量城投債券余額約為5312億元，這些融資平臺的有息負債達到約2萬億。截至2018年末，浙江省納入項目管理庫PPP項目共437個，總投資8371.14億元，按照30%比例測算后得出PPP模式的隱性債務余額高達2460億元。

五、地方政府隱性債務的測度

由于目前學界對隱性債務沒有統一的界定標準，不同學者對我國地方政府隱性債務規模的測度也存在一定差異，目前的研究在對地方隱性債務規模的測算中，主要分為從正面估算地方政府隱性債務和倒擠測度地方政府隱性債務兩個角度。

一些學者從投融資平臺視角測算地方政府隱性債務規模。徐軍偉等（2020）重新界定了融資平臺公司，并將城投債納入隱性債務范圍，建立基于融資平臺公司新名單的城投債數據庫對基于投融資平臺產生的隱性債務進行測算。部分學者利用政府用于PPP項目的資金估算地方政府隱性債務規模，根據不規范PPP實際年均支出與預算內用于不規范PPP的支出的差額估算或有隱性債務的規模（魏蓉蓉等，2020），李麗珍等（2019）以可行性缺口補助和政府付費類型的PPP項目投資額估算我國地方政府的直接隱性債務。部分研究從債務用途角度倒擠測算地方政府隱性債務。地方政府債務主要用于市政建設、固定資產投資建設等項目，基于此，地方政府在市政基礎設施投資領域的支出應與在市政項目中取得的收益、政府現有財政資金相平衡，即市政領域的固定資產投資=地方政府財政支出投資額+土地出讓金凈收入+投資項目的盈利收入+地方政府債務。根據地方政府投資額現金平衡等式，政府投資支出多于可用收入的部分，則需要通過借債來彌補投資建設資金，再扣除地方政府預算內資金以及公開發行債券所獲得的資金，差額即可用來估算地方隱性債務，再比GDP剔除財政收入規模的影響。

六、基于財政可持續性視角的地方政府隱性債務治理建議

（一）平衡事權財權，完善轉移支付

據2020年預算執行報告顯示，財政部于2019年設立的54項共同財政事權轉移支付，17項未出臺匹配的財權、事權劃分準則；部分已經出臺的方案仍按專項管理辦法，在項目開展、資金出資比例上未能體現共同事權的規定；另外在轉移支付領域仍存在資金規模分配隨意性，專項資金范圍交叉、轉移支付資金未按法定時間下達等問題。因此，解決轉移支付中的亂像自然成為政府債務控制的有效路徑：首先，嚴格執行預算法規定，按時合規下達轉移支付資金，既要避免專項財政轉移中的交叉，又要盤活資金的有效運轉，減少地方政府債務壓力；推陳出新，在原有辦法基礎上進行補充，完善財事共權細則，平衡央地負擔水平。

（二）減少預算軟約束，提升硬約束水平

2015預算法發布后，雖有立法為基礎，將地方政府的收支納入有效監管范圍，但在“經濟增長”“債務堆積”的壓力與“中央兜底”傳統財政思維模式作用下，地方政府所擁有的發債權在某種意義上成了高效、合理的集資方式，極易形成“以債養債”的模式。因此，有必要收緊對地方政府的收支控制，逐步減少“軟約束”思維帶來的債務水平管理，要摒棄“基數加增長”的預算規模安排，要將預算審計結果、績效報告自述納入下一年度政府預算規模的執行標準中，增加約束剛性。

（三）補充官員晉升指標，審慎發行債務

在周黎安“官員晉升錦標賽”中，經濟增長與官員晉升機制相掛鉤，對當地官員形成了有效的激勵效應。而實際工作中，對于違規使用政府預算的追責問責的方式多數以警告、談話為主，取得的效果有限。據此，應考慮將地方政府收支平衡、債務審計、預算管理等納入官員晉升考核指標中，一定程度上使地方政府決策更加審慎，減少無效、低效的債務發行量，進而有效避免地方政府因為官員迭代問題而產生過多的債務積累和“以債養債”的現象；另外，還需進一步提升地方資金的使用效率，并要求強化“全面預算績效管理”，既要開源又要節流。