“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的探索與思考

四川大學(xué) 楊宏霞

一、引言

法治宣傳是法治社會建設(shè)過程中的基礎(chǔ)性工作。自十八屆四中全會首次明確提出“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制以來，“誰執(zhí)法誰普法”便作為法治宣傳中的創(chuàng)新性理念與方式在各級國家機(jī)關(guān)中鋪展開來。普法責(zé)任制是普法宣傳工作方法中的重要組成部分，較之于向社會公眾直接進(jìn)行法治宣傳等方式，無疑更具深刻性與生動性，由此決定了普法責(zé)任制的特殊地位與重要意義。然而也需要注意的是，當(dāng)前“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制在實(shí)踐過程中也存有一系列制約因素，阻礙著其完善和發(fā)展，本文在理清目前該項(xiàng)制度的發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)之上力求為其尋求相應(yīng)對策，保障法治社會的建設(shè)。

二、“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的歷史淵源

“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制并非憑空而出，而是在歷史長河的發(fā)展過程中逐漸衍變而來的。古有“若欲有學(xué)法令，以吏為師”，現(xiàn)有“誰執(zhí)法誰普法”。我國自1986年開始便連續(xù)開展了多個“五年普法”活動，即每個五年又都會制度出普法教育的總體規(guī)劃，經(jīng)過七個“五年普法”活動，“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制得以形成并逐漸完善。

（一）“以吏為師”的法律文化

“以吏為師”是先秦時期商鞅在變法過程中為保障法律的順利施行所提出來的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。制定法律、推行法律、執(zhí)行法律者為“師”，“師”者，有向眾官吏與百姓解釋法令的具體內(nèi)容、并針對百姓對有關(guān)法條的疑惑做出明確答復(fù)的責(zé)任。“以吏為師”的法律文化體系為普法責(zé)任制的形成奠定了文化基礎(chǔ)。從客觀層面講，官吏有向百姓傳播法律條文的責(zé)任，承擔(dān)和執(zhí)行起全社會的法律文化養(yǎng)成的責(zé)任，以此治理國家，促進(jìn)社會的安定，這對于現(xiàn)代仍具有較強(qiáng)的啟示意義。“誰執(zhí)法誰普法”正是繼承了“以吏為師”制度中官員向百姓解釋法條等優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化部分，并融入現(xiàn)代的“法律面前人人平等”“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”等法治思想。

（二）改革開放以來的普法活動與普法責(zé)任制的誕生

自21世紀(jì)80年代以來改革開放不斷深入，法律的重要性日漸凸顯，消滅“法盲”提上議事日程。1986年起我國便開始有目標(biāo)、有計劃地實(shí)施以五年為間隔的普法教育規(guī)劃，截至2020年年底已經(jīng)實(shí)施了7個五年普法規(guī)劃。其中，“六五”首次提出了“誰執(zhí)法誰普法”的工作原則，規(guī)定各個執(zhí)法部門在執(zhí)行本部門所負(fù)責(zé)的事項(xiàng)的同時，也要做好本行業(yè)相關(guān)的法律宣傳教育工作。“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的推行并不僅僅是普法主體范圍的擴(kuò)大，更重要的是普法理念與普法方式的轉(zhuǎn)變，是一種更為常態(tài)、更為隱形的普法方式。執(zhí)法與普法是在國家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為發(fā)生時的二元功能，“誰執(zhí)法誰普法”更加突出的是日常執(zhí)法過程中普法的常態(tài)化，在克服以往僵化的行政思維弊端方面有著重要的作用，促進(jìn)普法的政治性向行政性轉(zhuǎn)型。

三、“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的做法初探

自“七五”普法活動明確提出建立普法責(zé)任制以來，如何建立并完善中央所提出的“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制便成為各地普法活動的重中之重。結(jié)合現(xiàn)有實(shí)踐來看，發(fā)布相關(guān)文件并細(xì)化相關(guān)規(guī)定、確立普法責(zé)任主體清單制以及以案例推動普法責(zé)任制的施行是各地落實(shí)該項(xiàng)制度的三大做法。

（一）印發(fā)文件，明確實(shí)施細(xì)則

各地在中央發(fā)布的“七五”普法規(guī)劃的基礎(chǔ)之上結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展實(shí)際，將“普法責(zé)任制”的實(shí)施細(xì)則進(jìn)一步予以明確。2018年3月四川省印發(fā)《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的實(shí)施意見》，意見中明確了48個部門、單位的普法重點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)之上分割出“責(zé)任田”，同時，強(qiáng)調(diào)了對黨內(nèi)法規(guī)、保護(hù)環(huán)境、藏區(qū)依法治理、脫貧攻堅(jiān)等對各相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。一系列普法責(zé)任制相關(guān)文件的發(fā)布提高了普法工作的針對性，將其作為一項(xiàng)制度扎根在國家各級機(jī)關(guān)執(zhí)法的具體行動中去，促使不同的職能機(jī)關(guān)進(jìn)行分類施教，保證其優(yōu)勢資源與專業(yè)知識能夠得到更為有效的發(fā)揮。

（二）建立普法責(zé)任主體清單制度

清單制度是一場以清權(quán)、確權(quán)、制權(quán)為核心的權(quán)利革命，由于其在厘清各級政府以及政府部門內(nèi)部各個部門之間的責(zé)任邊界、創(chuàng)新政府管理方式、提高行政效率等方面皆發(fā)揮著顯著的作用而成為治理的常見工具之一。而在普法責(zé)任制之下建立普法責(zé)任主體清單制度主要是明確普法的責(zé)任主體，以及各責(zé)任制主體的普法對象、普法內(nèi)容、普法載體、普法時間等具體內(nèi)容。成都市于2016年6月編制印發(fā)了《成都市2016年部門（行業(yè)）普法責(zé)任自查清單》，明確提出建立普法責(zé)任清單制度，對普法的主體與內(nèi)容做出了明確的規(guī)定：確定全市72個部門（行業(yè)）的普法主體責(zé)任，218部法律法規(guī)作為普法的重點(diǎn)。

（三）以案釋法落實(shí)普法責(zé)任制

以案釋法主要是法官、檢察官、行政執(zhí)法人員等普法責(zé)任主體借助對易發(fā)多發(fā)或具有普遍警示教育意義的案例涉及到的法律法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)闡述，并通過公開裁判文書等方式向案件當(dāng)事人或社會公眾宣傳。在以案釋法的實(shí)際操作過程中，各地也在不斷利用現(xiàn)代新媒體來創(chuàng)新以案釋法的傳播途徑：中國裁判文書網(wǎng)上會定期更新法律案件中比較具有代表性的裁判文書，文書里詳細(xì)記載著原被告的爭論焦點(diǎn)及其各自的法律依據(jù)，以及最后法官的審判結(jié)果和審判依據(jù)；中國庭審公開網(wǎng)也會公開部分庭審現(xiàn)場的視頻，打破庭審的時間、空間與地域的限制；還有“師爺來晚了”“中國法律評論”“無訟”等眾多的公眾號中不斷更新的糾紛案例及其法律剖析。

四、“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的對策建議

普法責(zé)任制是一項(xiàng)參與主體廣泛、系統(tǒng)性強(qiáng)、收效慢且難以量化的工作，需要多方主體相互協(xié)作完成，在實(shí)踐過程中也比較容易受到多方面因素的影響與制約。結(jié)合現(xiàn)有操作實(shí)際來看，“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制的推行主要存在普法主體尚不明確、普法主體責(zé)任意識不強(qiáng)、普法方式有待創(chuàng)新等諸多困境。基于此，為保障“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的有效推行，本文從明確主體、強(qiáng)化責(zé)任、加大普法方式的創(chuàng)新三方面提出幾點(diǎn)建議。

（一）明確主體，厘清普法單位

對于普法責(zé)任主體的范圍至今并沒有具體的限定，在實(shí)際操作過程中各單位在規(guī)定責(zé)任主體時給出的范圍往往會有差異。首先，以人民法院、人民檢察院為代表的司法機(jī)關(guān)是“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制中的重要主體之一：從政策層面來講，《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》中明確了審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的普法責(zé)任。從功能層面來講，司法機(jī)關(guān)接觸豐富的案例資源，普法的行為也更易為社會公眾所關(guān)注；其次，社會組織因其尚不具備執(zhí)法權(quán)限而不屬于普法責(zé)任的主體。其在工作過程中雖帶有行政色彩，但若強(qiáng)行將其納入普法責(zé)任制的主體范圍必然會受到反抗，反而打擊社會組織普法工作的積極性。

（二）強(qiáng)化責(zé)任，確保普法主體認(rèn)真履責(zé)

扎實(shí)推進(jìn)普法責(zé)任制離不開一整套行之有效的責(zé)任保障機(jī)制。首先是強(qiáng)化主體責(zé)任。在普法清單明確各個單位主體的普法內(nèi)容、時間等內(nèi)容的前提之下，各部門應(yīng)充分利用自身資源稟賦對各自所負(fù)責(zé)普法領(lǐng)域做出詳細(xì)的規(guī)劃并付諸實(shí)施。其次是強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任。一方面，人民代表大會的由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，為了切實(shí)保障人民群眾的利益，需對政府的各項(xiàng)行為進(jìn)行監(jiān)督，包括執(zhí)法的監(jiān)督，當(dāng)然也包括普法的監(jiān)督。另一方面，強(qiáng)化人民群眾的監(jiān)督。行政效能的好壞不能僅由政府內(nèi)部說了算，我國作為人民主權(quán)的民主國家，“誰執(zhí)法誰普法”的效能評估需由政府本位轉(zhuǎn)向公民本位，在及時公開政府信息基礎(chǔ)之上積極引入公民的意見與建議，作為重要的考核標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加大創(chuàng)新，豐富普法方式

豐富多樣的普法方式能夠在很大程度上增加國家機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中普法的廣泛性，在與人民群眾密切相關(guān)的法律知識、案件中更加及時、準(zhǔn)確地回應(yīng)群眾的關(guān)切。因此需要加大創(chuàng)新，不斷豐富普法的方式與渠道，在優(yōu)化執(zhí)法程序的同時不斷促進(jìn)執(zhí)法與普法的融合：一是利用現(xiàn)代的“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)并注重法治宣傳的生動性以提升其吸引力，如《吐槽大會》上的羅翔老師，以其妙趣橫生又結(jié)構(gòu)清晰的語言將晦澀的法律傳授得栩栩如生。二是在普法的時間選擇上，著力實(shí)現(xiàn)普法的“點(diǎn)+面”相結(jié)合的方式。“點(diǎn)”指的是建立法治宣傳教育集中點(diǎn)，“面”指的是通過經(jīng)常性的法治宣傳。三是要堅(jiān)持顯性普法與隱性普法并重。國家機(jī)關(guān)在履行自身職能時，通過執(zhí)法與普法的結(jié)合，讓公眾切實(shí)感受到法律的效力與威嚴(yán)，從心底里信服法律，在行動上自覺遵守法律，進(jìn)而整個社會成為真正的法治社會，是普法的最終目的。

五、結(jié)語

《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》再次強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制清單全覆蓋，把案件依法處理的過程變成普法公開課”，普法責(zé)任制作為我國法制建設(shè)的基礎(chǔ)性工作對于國家治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。需要注意的是，“誰執(zhí)法誰普法”中的普法主體只是主要部分，社會化普法格局的形成往往需要進(jìn)一步帶動全社會力量的加入。