社區治理法治化的內涵、困境及對策研究——以成都市為例

成都大學法學院社會工作系 臧肖

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，這一目標最重要的內涵就是“國家治理體系和治理能力”的“法治化”。在法治框架下對“國家治理體系和治理能力現代化”進行正確理解，不僅關系到全面深化改革的目標能否實現，而且關系到基層社區治理能否根據這一關系準確地構建理論內涵并指導實踐。目前基層社區治理中呈現的一系列問題也能反映出社區治理法治化的進程和障礙，對這些問題的分析可以豐富社區治理法治化的內容和方向。

一、國家治理現代化的核心是法治化

縱觀當代世界，法治是國家治理的基本方式，國家治理水平的重要標志就是國家治理的法治化水平，而且也是國家治理現代化的重要途徑。作為國家治理的重要支撐，國家治理體系和治理能力自然也要以法治化作為自己的目標。

（一）國家治理現代化就是國家治理法治化

推進國家治理現代化就是推進國家治理法治化，國家治理現代化必然要表現為國家治理法治化，并通過法治化引領和保障現代化。推進國家治理法治化不僅僅是國際共識，也是中國特色社會主義制度的必然要求。

在世界范圍內，民主和法治是當今世界文明國家的基本價值觀，眾多國際問題的紛爭依然以法治作為主要的溝通和解決渠道，世界各國也在努力推動將法治作為當代國際秩序和國際關系的重要價值觀。在國內，推進國家治理法治化不僅是中國共產黨的執政理念，也是長遠目標。黨的十八大以來，習近平總書記在不同的場合多次提到依法執政、依法治國、依法行政、依法治理社會的重要性。這一系列講話精神的核心就是強調法治是中國國家治理的基本內涵。推進國家治理法治化不僅要求中國共產黨、各級政府依法執政履職，對人民群眾參與各個層面的國家治理也提出了法治化的要求，必須遵循法治程序。

（二）國家治理法治化包含治理體系和治理能力的法治化

國家治理體系包括各種各樣的法律、制度、規范等，它們共同構成了國家治理的制度體系。只有通過完整、系統、巧妙的制度設計，才能建立健全國家治理制度體系，并且將國家治理的意志和精神通過制度體系去實施和達成。因此，治理體系的法治化是國家治理法治化的重要制度保障。

關于治理能力，習近平總書記提到“提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”。由此可以看到，國家治理能力是多方主體在參與國家治理的進程中所體現出來的能力，也是國家治理體系執行力的一個體現。提高國家治理能力要求各個主體提高自己運用法治思維和法治方式的能力。

無論是國家治理體系還是國家治理能力，都是國家治理的重要組成部分，都是國家治理制度及執行能力的重要體現。二者也是一個有機的整體，有了一套好的國家治理制度的設計，才能給治理能力提供堅實的制度保障；治理能力的高低能夠體現國家治理制度設計的效能。而國家治理現代化又是這二者的前提和目標，推進國家治理現代化就要求國家治理制度設計的現代化以及多方治理主體依法執政、依法參政能力的提升。

（三）社區治理法治化是國家治理法治化的重要支撐

社區是國家治理的基本單元，習近平總書記指出:“社區在全面推進依法治國中具有不可或缺的地位和作用，要通過群眾喜聞樂見的形式宣傳普及憲法法律，發揮市民公約、鄉規民約等基層規范在社會治理中的作用，培育社區居民遵守法律、依法辦事的意識和習慣，使大家都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”國家治理體系的法治化最終都要通過社區來落地，治理能力的法治化也要在社區進行檢驗。因此，推進國家治理現代化必須要求社區治理法治化，社區治理法治化是國家治理法治化的基礎和支撐。社區治理法治化和內涵同國家治理法治化具有高度的同質性。法治化是社區治理的核心精神和目標，社區內的多元主體在參與社區治理的過程中必須要以法律法規、制度、規章等治理體系為指導，并且要以依法參與社區治理為自我要求，提升自己參與社區治理的能力，才能推動社區治理的法制化進程。而這一進程要求各個主體在社區治理中有不同的角色側重。

二、社區治理法治化的困境

近些年，成都市的地方治理工作無論是在四川省還是在全國范圍都獲得了高度的稱贊，也獲得了很好的工作成效。成都市政府抓住了社區治理這一重要主題，在城鄉融合、環境治理、提高民眾獲得感方面創造性地出臺了一系列的地方制度，這些制度形成了成都市社區治理的政策體系，推動社區治理工作不斷前進，但是距離社區治理法治化還有一定的距離。

（一）上位法缺失，治理體系不完備

成都市為推進社區治理出臺了大量的政府意見和規定，為社區治理工作提供了政策指引。但是作為地方政策具有明顯的局限性，主要體現在地方政策雖然數量很多，但是主要以問題為導向；政策設計沒有系統性，不同的政策之間相互銜接和呼應不夠完善，甚至出現相互打架和沖突的內容，又需要出臺新的地方政策來解釋或覆蓋；最為核心的問題是由于目前社區治理領域沒有一部綜合性的法律法規，不僅不能為社區治理提供法律支撐，也沒有鼓勵、引導社區治理下位法的出臺，因此社區治理工作缺乏綱領性法律的制度指引。上位法缺失的結果必然導致社區治理體系的不完善，以及現有地方政策之間無法相互支撐，政策的不穩定以及政策之間出現沖突和打架就是社區治理的必然。

（二）治理能力法治化有待加強

雖然成都市出臺了大量的地方政策推動社區治理創新和法治化工作，但是多元主體治理能力的法治化仍然有進步的空間，對社區治理法治化的意識和行為有待加強。具體包括一些基層干部依然以人治思維來管理社區，處理公共事務，政府部門任意將本職工作攤派下發，社區減負成為一紙空文；社會組織參與社區治理的角色定位不清晰，社區對社會組織的認識有偏差，社會組織對自身的角色認知也不夠清晰，導致大多社會組織成為了社區的幫手甚至下屬，大多數時間在幫助社區完成行政工作；而社區本土的社會組織又大多面臨著發育不完善、內生動力不足、參與社區治理的能力和經驗都亟需支持的局面。

（三）社區服務制度保障有進步空間

作為承擔了政府職能的社區，為社區企業、民眾提供公共服務是職責所在。但是目前由于社區治理上位法的缺失，導致社區在公共服務中的定位、服務內容、所需資源都沒有明確的剛性規定，也就使得社區公共服務的內容和水平都缺乏制度性的保障。包括社區服務中心的空間保障、社區開展公共服務的資金保障、社區工作人員的激勵機制、社區志愿者隊伍常態化建設、居民互助機制的建立等，導致在社區公共服務領域出現社區差異甚至“貧富分化”。有公共空間、有資金支持，社區工作人員能力較強的社區公共服務做得好，能得到民眾和領導的高度認可，更容易具有示范效應，就能獲得更多的榮譽和資源；而那些空間資源有限、資金資源有限的社區就只能看社區工作人員挖掘資源、鏈接資源的能力。因此，在制度設計特別是剛性立法上，針對社區公共服務所需的空間、資金、人員、機制等方面需要予以法律保障，才能保證社區服務的均等化和規范化。

三、提高社區治理法治化水平的對策

依據對上述社區治理法治化問題的分析，提高成都市社區治理法治化可以分別從制度設計、能力提升和服務保障三個方面入手。

（一）從立法入手，為社區治理提供法治保障

作為地方政府，成都市可以在立法方面先行先試。基于前期眾多社區治理方面的政策積累，對目前社區治理中的重難點問題有充分的思考和儲備，可以適時出臺一部或一系列具有成都特色的社區治理地方法規。在具體形式上，可以將一些已經比較成熟的地方性政策直接轉換成地方性法規，增強其權威性和規范性；同時，可以借鑒國內外社區治理立法的先進經驗，結合成都實際情況大膽吸收和模仿；此外，還可以根據一些社區治理的上位法出臺地方實施辦法或細則，從而可以系統性地構建社區治理制度體系，從而為成都市的社區治理法治化進程奠定制度基礎。

（二）提高基層政府依法行政能力和居民依法治理能力

提高基層政府依法行政能力的基礎就是各級政府之間職責的清晰劃分，可以出臺地方法規或根據上位法出臺地方實施辦法予以明確。同時為了切實減輕街道和社區負擔，要切實落實成都市《關于減輕城鄉社區負擔的十條措施》，將社區減負落到實處；對于每一項落地到基層的工作，上級政府必須有針對性地提供資金、政策和人力支持，并將社區減負工作納入政府績效考核范圍。在提高居民依法參與治理能力上，一方面可以從制度入手，在政策或在地方立法納入社會組織和社區自組織培養和激勵的內容，從平臺建設、隊伍建設、能力提升、資金和項目支持予以明確化和規范化，增強社會組織和社區自組織參與社區公共服務提供和參與社區治理的能力；另一方面，可以在輿論氛圍上加大普法宣傳，特別是就社會組織、社區自組織、居民依法參與社區治理進行大力宣傳，使遵法守法成為社區治理領域里每個參與主體共同堅守的價值觀。

（三）規范完善社區服務內容和水平

為解決社區公共服務中的差異化和資源不平等問題，一方面可以通過政策或地方立法對于社區提供公共服務進行規范化要求，包括場地配置、資金支持、人員支持、制度建設等方面如何保障；另一方面，可以制訂社區公共服務清單（可動態調整），在給社區公共服務內容劃定底線的基礎上鼓勵各社區有所作為；第三，可以就公共服務的提供過程進行規范化要求，進而保障社區公共服務的質量和水平。通過資源保證、劃定服務內容底線以及規范服務提供過程來解決社區公共服務供需不平衡問題。國家治理體系和治理能力的現代化是全面深化改革，完善和發展中國特色社會主義制度的重要組成部分。國家治理體系和治理能力的法治化也是一個長期的過程，不僅需要通過系統性的立法工作來實現頂層設計，更需要多元治理主體的積極參與。社區治理法治化作為國家治理法治化的基礎和支撐同樣任重道遠，目前來看，在社區治理的參與主體、職責劃分、治理能力、法治意識等等每個環節都存在問題。需要各個地區充分發揮主觀能動性，在社區治理法治化道路上總體謀劃，規范各參與主體的角色、職責以及溝通機制，在政策和立法領域大膽創新，最終為國家治理立法奠定基礎。

注釋

①張文顯.法治與國家治理現代化[J].中國法學,2014(23):5-27.

②徐睿.成都城鄉社區治理法治化的實踐及深化路徑研究.成都行政學院學報,2017(4):84-88.