海洋環(huán)境保護的公共治理創(chuàng)新路徑

廣西壯族自治區(qū)山口紅樹林生態(tài)國家級自然保護區(qū)管理中心 李菊芳

我國對海洋經(jīng)濟愈發(fā)重視，海洋經(jīng)濟發(fā)展水平也在不斷提高，隨著其發(fā)展的不斷進步，其中存在的各種問題也逐漸顯露出來，這對海洋經(jīng)濟發(fā)展而言，是一種嚴重的阻礙。我國有關(guān)部門雖然一直在采取各種海洋治理行動，并且獲得了一定的效果，但是根據(jù)實際調(diào)查顯示，海洋生態(tài)環(huán)境雖然初見成效，但究其根源，并沒有得到實質(zhì)性的解決。為此我們需要總結(jié)以往的教訓，積極尋求國外的優(yōu)秀經(jīng)驗，不斷探索海洋生態(tài)環(huán)境保護新思路。

一、海洋生態(tài)環(huán)境危機及其治理危機

（一）海洋生態(tài)環(huán)境危機

我國生態(tài)文明建設正在緊張有序地開展，在此過程中，雖然海洋環(huán)境得到了一定程度的改善，但是從整體上分析，形勢依然比較嚴峻。通過相關(guān)數(shù)據(jù)表明，從2001年至2016年這15年間，東海近岸海洋中優(yōu)質(zhì)海水，比如一類海水與二類海水所占的比重發(fā)生了明顯變化，上漲了一倍之多，四類以及劣四類海水的比重則發(fā)生了顯著下降，從原來的72%下降至40.7%。從種種數(shù)據(jù)可以看出，海洋環(huán)境保護還是有一定成效的。但是從數(shù)據(jù)中也可以看出，直到2016年，我國仍然存在40.7%的四類以及劣四類海水，從這一點也可以證明海洋環(huán)境污染的嚴重性。

（二）海洋環(huán)境治理危機

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，海洋生態(tài)危機的出現(xiàn)與海洋環(huán)境治理危機有著密切的關(guān)聯(lián)，其中包括三大危機，分別是體制、機制以及制度問題。以機制問題為例進行簡要說明，在某種情況下，其需要承擔來自市場、政府以及社會機制所帶來的風險。

1.市場機制失靈風險

海洋資源具有公共性的特征，而海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)環(huán)境保護二者之間所帶來的影響是相反的，前者具有負面影響，后者具有積極的影響，這些特征致使海洋生態(tài)環(huán)境問題面臨著巨大的市場失靈風險。很多企業(yè)、個體為了追求經(jīng)濟利益，將海洋作為排污池、污水排放、侵占等現(xiàn)象層出不窮，也由此引發(fā)了“公地的悲劇”。

2.政府機制失靈風險

在政府的支持干預下，圍海工程、填海工程等陸續(xù)開展實施，這些項目工程雖然具有一定的益處，擴充了土地面積，促使耕地占補得到了有效的平衡，但是從另一方面來講，也具有一定的危害性，一些涉海工程對環(huán)境造成了嚴重的威脅，體現(xiàn)了“重陸地，輕海洋”的錯誤思想。在海洋管理過程中會涉及到多個部門的協(xié)同合作，但是從實際情況分析，部門與部門之間缺乏協(xié)調(diào)性，因而會出現(xiàn)“多龍鬧海”等引發(fā)的政府機制失靈風險。

3.社會機制失靈風險

在構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境以及對其開展保護工作的過程中，存在一些明顯的缺陷。首先，社會主體比較稀缺，相應的培育工作不到位；其次，公眾對海洋生態(tài)環(huán)境信息沒有過多的了解與掌握，缺乏相應的信息披露，因而社會主體在海洋環(huán)境治理中沒有較多的參與感；最后，“政府辦社會”的現(xiàn)象一直沒有得到有效解決，因而社會機制失靈風險一直存在，這是海洋環(huán)境治理過程中必須要克服的一個難題。

二、海洋環(huán)境治理的體制機制和制度創(chuàng)新

（一）海洋環(huán)境治理的體制創(chuàng)新

1.海洋環(huán)境治理的體制問題

在海洋環(huán)境治理過程中，體制性問題比較嚴重，具體情況如下所述：（1）行政區(qū)劃分的體制壁壘，致使治理工作在協(xié)調(diào)方面缺乏統(tǒng)一性。從港口資源的利用、配置這一方面進行分析，為了能夠促使港口資源的利用更為充分、配置更為有效，需要加強滬、甬等港口的一體化進度，但是由于行政區(qū)劃分在體制性方面存在問題，這導致上海向浙江購買洋山島建設屬于上海的洋山港。（2）陸海分離的體制障礙。隨著圍海工程等的推進，過分重視陸地而忽視了海洋的重要性，這非常不利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護。（3）條塊分割的體制壁壘。條與條、條與塊、塊與塊之間都存在激烈的沖突。

2.海洋環(huán)境治理的體制創(chuàng)新

要想從體制方面入手對海洋環(huán)境治理工作進行創(chuàng)新，需要從以下幾個角度入手：（1）在海洋環(huán)境體制建設過程中，必須要堅持陸海統(tǒng)籌的原則，有效解決行政區(qū)劃的障礙問題；在環(huán)境規(guī)劃方面，對陸地與海洋治理一視同仁，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，與此同時還要有效控制海洋污染物的排放量；在環(huán)境監(jiān)測方面，合理應用先進的信息技術(shù)，在技術(shù)支持下，對陸海兩方實施信息共享機制；充分發(fā)揮市場作用，有效縮減海洋環(huán)境的治理費用。（2）對海洋中不同的海域進行功能劃分，并以此為依據(jù)確定體制性分工。即以功能劃分不同的海洋、海域，由于所在的海域不同，功能定位也存在差異性。重點關(guān)注海洋生態(tài)保護區(qū)等特殊海域，充分發(fā)揮政府的作用；對于入海污染物的排放，采取總量控制前提下的排污權(quán)交易制度。在環(huán)境資源配置下，充分體現(xiàn)市場機制的顯著作用。（3）解決多部門治理工作不協(xié)調(diào)的問題，如果條件允許的話，想辦法將海洋環(huán)境保護的權(quán)利集中在一起，交由一個部門進行統(tǒng)一管理，如果無法做到這一程度，也可以成立海洋環(huán)境治理委員會，促使多部門在海洋環(huán)境治理方面更具協(xié)調(diào)性。

（二）海洋環(huán)境治理的機制創(chuàng)新

1.海洋環(huán)境治理的機制問題

要想使得海洋環(huán)境治理機制更具科學性以及合理性，在構(gòu)建時，需要有效結(jié)合市場機制、政府機制以及社會機制之間的平衡性。通過大量的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段主要有以下幾個問題正在困擾治理工作的開展：（1）市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用中缺乏必要的先決條件，這也導致海洋環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度等無法正常高效地落實。（2）政府作用無法得到有效發(fā)揮，雖然政府作用力度比較強，存在“無所不包”的現(xiàn)象，但是同時又存在一些問題，比如沒有做好海洋環(huán)境科學普及工作，缺乏協(xié)商制度等。（3）社會機制也并未體現(xiàn)其真正的價值。由于海洋環(huán)境信息沒有得到充分披露，所以公眾無法有效參與到海洋環(huán)境治理當中，進而使之成為一個短板。（4）市場、社會以及政府機制之間缺乏協(xié)調(diào)性，因而從整體上看，機制運行存在很大的漏洞。

2海洋環(huán)境治理的機制創(chuàng)新

（1）創(chuàng)新政府機制。在海洋環(huán)境治理過程中要有效約束政府的作用，不能出現(xiàn)政府作用過分發(fā)揮的問題，切實履行政府應盡的責任與義務；加強海洋主體功能規(guī)劃及海洋環(huán)境規(guī)劃；做好海洋資源的確權(quán)登記工作，有效解決海洋資源所屬權(quán)界限模糊的問題；有效控制入海污染物的年排放量，不斷優(yōu)化海洋環(huán)境質(zhì)量。

（2）市場機制創(chuàng)新。市場機制的作用十分重要，務必要合理發(fā)揮優(yōu)勢，對海洋資源進行合理配置，在打破“市場神話”的基礎(chǔ)上還要明確市場機制的決定性作用，在產(chǎn)權(quán)明確的前提下，積極開展產(chǎn)權(quán)交易；不斷完善海洋生態(tài)保護補償機制。

（3）社會機制創(chuàng)新。積極開展海洋環(huán)境保護的社會主體培育工作，不斷完善主體規(guī)模；加強對海洋環(huán)境信息的披露力度，為社會主體參與海洋環(huán)境治理提供更多有價值的信息。

（4）機制協(xié)同創(chuàng)新。堅持海洋環(huán)境治理理念，充分發(fā)揮各個機制的優(yōu)勢特長，合理規(guī)避其缺陷不足，明確治理與管理的區(qū)別，做到有效治理海洋環(huán)境，建立政府、企業(yè)以及社會主體之間的海洋環(huán)境協(xié)商機制。

（三）海洋環(huán)境治理的制度創(chuàng)新

1.海洋環(huán)境治理的制度問題

在海洋治理中，制度性問題也較為突出：（1）制度選擇存在偏向性，對于政府而言，其從管理方面出發(fā)考慮，相比較于選擇性制度，其更注重管制性制度；從環(huán)境經(jīng)濟手段方面加以分析，政府對海洋環(huán)境財稅制度更為重視，反而沒有意識到海洋環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的重要性。（2）缺乏制度耦合。政府是由多個部門組合而成，往往各個部門都偏向于單打獨斗，并沒有從全局的角度加以思考，由此也會引發(fā)制度擁擠等問題。

2.海洋環(huán)境治理的制度創(chuàng)新

在對海洋環(huán)境進行治理的過程中，從以下幾點展開探究：（1）海域與海島有償使用制度、海洋生態(tài)保護補償制度等基于庇古理論的綠色財稅制度。（2）海洋環(huán)境科學教育制度、海洋環(huán)境文化培育制度等道德教化的引導性制度。

除此之外，海洋科技在環(huán)境治理中也能夠發(fā)揮積極的作用，因而也需要加強重視力度。為了在海洋科技方面收獲更多成就，人才是必不可少的要素，因此需要積極培養(yǎng)并引進相關(guān)方面的人才，通過增加研究經(jīng)費等途徑推動海洋科技的進步，這樣一來，不僅能夠有效緩解海洋環(huán)境生態(tài)危機，對提高海洋環(huán)境保護的現(xiàn)代化水平也有良好的作用。

三、總結(jié)

總的來說，為了能夠構(gòu)建美麗中國，必須要重視海洋環(huán)境的治理保護，目前我國陸地生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，但是海洋生態(tài)環(huán)境的處境依然十分險峻，為此我們需要從體制、機制、制度以及科技創(chuàng)新等方面入手，為優(yōu)化海洋環(huán)境治理效果不斷做出努力。