探析地方政府突發公共衛生事件風險溝通現狀

廣東培正學院 陳靜，陳莉

一、研究背景

習近平總書記指出，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命[1]。

（一）風險溝通概念

德國社會學家烏爾里希·貝克指出，由于人類對自然和社會生活干預范圍和深度的不斷擴大，當下全球已經進入風險社會。[2]風險溝通就是在這種社會背景下興起。

關于風險溝通的概念在20世紀70年代第一次被美國環保署長提出，國外相關研究興起于80年代，在美國國家研究會1989年出版的Improving Risk Communication一書對風險溝通定義為一種互動過程，而非傳統的單向信息傳遞。2001年，美國國家科學院將風險溝通定義為：風險溝通是個體、群體以及機構之間交換信息和看法的相互作用過程；這一過程涉及多側面的風險性質及其相關信息，它不僅直接傳遞與風險有關的信息，也包括表達對風險事件的關注、意見以及相應的反應，或者發布國家或機構在風險管理方面的法規和措施等[3]。我國專家在2009年甲型H1N1流感工作中給予風險溝通的定義為：風險溝通是在疫情發生階段，政府和新聞媒體兩家作為主要的合作方，及時向公眾、社會和利益相關者以及相關部門通報、傳達有關疾病的流行情況，個人感染風險、預防措施、政府的相應行動信息并回答公眾有關的疑問及問題，使公眾能及時認識到疾病風險，防治知識并采取適當行動[4]。

綜合所述，風險溝通是指在風險事件發生前、發生中或發生后，政府就風險評估出的風險信息，同媒體、各行業機構、及公眾開展的合作與對話，通過政府的風險溝通增進與媒體、各行業機構、及公眾之間的相互了解，以促成新的同伴和對話關系的建立，并最終達到調和關于風險問題各利益相關方之間日益激化的矛盾。其中，多元性和交互性為風險溝通的兩個突出特點。

（二）風險溝通的相關研究

經查詢文獻，針對風險溝通的研討關注點多集中在危機事件的社會學方向，多立足于新聞傳播學，在2005年以后，風險溝通的研究逐漸擴展到心理學和管理學。在有關社會治理的相關研究中，北京大學謝曉非教授以SARS事件為例，從心理學角度研究分析風險溝通對公眾理性建立的影響關系等；中國人民大學張成福教授以風險社會為背景，提出十種提高社會治理有效性的戰略，包括政治戰略、市場戰略、社會戰略、文化戰略、組織化戰略、機制戰略、法律戰略、信息戰略、科技戰略和國際合作戰略等；郭黎和楊明以2009年我國甲型H1N1流感防控工作為例，提出了改善政府風險溝通能力的建議等。

Seeger[5]認為，與危機發生的時間階段相匹配，風險溝通的范圍分別為：

（1）在危機發生前，風險溝通是，告知公眾有關的風險信息的知識；

（2）在危機發生時期，風險溝通是，緊急告知公眾如何避免風險損害；

（3）在危機結束后，風險溝通是，形成公眾新的風險認知。

我國學者不斷總結經驗，將突發公共衛生事件的應急風險溝通劃分為危機發生前、危機開始階段、危機持續發展階段、解決和評估等四個階段，將每個階段的風險溝通工作具體細分，在危機發生前的第一階段，風險溝通的工作主要是為風險的來臨做好準備工作；在危機開始階段，風險溝通的工作主要是建立信任，及時溝通、輿情監測和反饋等；在危機持續發展階段，風險溝通的工作主要是解釋預測變化、應對謠言、協調溝通、更新信息、輿情監測、反饋情況、公布應急措施等；在解決和評估階段，風險溝通的工作主要是檢測、宣傳和判斷和總結等。

（三）本文研究方向

結合新媒體不斷發展中網絡信息互動與傳播的特點，諸如渠道更寬、時效性更強、影響力更大等，突發事件引起的風險損害會被放大，尤其是大規模的傳染病事件更易引發公眾恐慌，而極端網絡輿論在新媒體時代也更易被激發。

為了探索突發事件中地方政府如何提升風險溝通能力，本文結合風險溝通理論，通過對地方政府在風險事件中的風險溝通方式，分析地方政府在風險溝通重點和模式中的不足和改進建議。

二、地方政府風險溝通的不足

（一）風險溝通的重點與風險決策

政府風險溝通的重點就是處理好致人死亡和令人恐慌這兩個截然不同的風險，而在疫情發生初期，地方政府應對網絡輿論時還停留在只希望能平息輿論，采取“瞞”、“壓”、“捂”等消極方式，地方政府的風險決策避免信息公開所引起的公眾恐慌，但實質上卻縱容危險一步步深入，導致公眾最終陷入到不得不面臨致人死亡的風險，因此而對公眾造成的危害程度是極高的，也勢必導致公眾強烈的不滿情緒，導致地方政府公信力的缺失。

信任一旦失去，就很難再恢復。地方政府在風險事件發生初期未按照風險溝通的“主動、及時、真實”的原則，反而以遮遮掩掩和說謊的風險溝通方式，突顯出地方政府風險溝通能力的短板，不單降低了地方政府的公信力，也導致地方政府工作陷入到被動局面，更是大大增加了政府后期疫情防控工作的開展難度。

（二）風險溝通的模式單一

Covello[6]從決策者的角度出發，認為風險溝通主要是傳播或傳送一些與風險相關的信息，以控制或管理風險的行為。這種將風險溝通視為信息的單向傳遞方式，與疫情發生初期地方政府的風險溝通方式如出一轍。

在危機開始后，風險溝通強調要用簡單通俗的語言傳送信息，在疫情初發期所獲知的風險信息往往具有很大的不確定性，而恰當的風險溝通就是要承認不確性的存在。因信息的不確定性形成的風險評估本身勢必存在局限，而地方政府盲目自信的風險認知，信息公布不及時、信息公布失實等不良行為，終于在風險信息一步步明晰的過程中，失去了公眾對地方政府的信任，也堵塞了與公眾達成風險共識的渠道。在風險信息公布存在問題，地方政府針對不確定信息盲目樂觀的情況下，單向傳遞的風險溝通模式的弊端凸顯。

風險溝通的單向溝通和雙向溝通兩種模式其實是相互滲透的，只強調單一的告知模式已勢必不適應當下的社會需求。在互聯網與移動網絡的快速發展和普及的社會背景下，社會公眾的信息溝通與實時交互能力達到空前水平，特別是隨著國家治理能力的不斷提高，越來越多的公眾聲音參與到政府決策的考慮范圍，也進一步激發了公眾參與的熱情。這就為風險溝通模式從單向溝通向雙向溝通的轉換提供更多的可能。如何針對不同的風險情況選擇適合的風險溝通模式，如何在實踐中實現兩種風險溝通模式的相互轉換以達到風險溝通的最好效果，這將是政府考慮的重要問題。

三、結論

我國應對風險事件的機制也在不斷發展，尤其是在2003年SARS后，逐漸建立起一套比較完整的“一案三制”的應急治理體系，國家的公共危機治理體系也日趨成熟。在這場疫情行動和輿論互動中，中央政府表現及時高效，充分發揮制度優勢和組織優勢。

我國衛生部制定《風險溝通指南》，加上現已施行的《突發事件應對法》、《政府信息公開條例》，都為各級政府應對突發公共衛生事件提高風險溝通能力提供了堅實的制度保障。但從疫情中的具體工作來看，地方政府的風險溝通能力短板凸顯，仍存在預防意識不足、準備不充分、信息發布不及時、公開信息不真實、溝通反饋不主動、發布口徑不一致等諸多問題。究其根由，地方政府是忽視了風險溝通是為爭取支持和合作，減少和規避風險，控制和消除突發公共衛生事件的危害和可能造成的不良影響等目的，未能營造良好的輿論環境，導致地方政府及有關部門的形象受到損害。

恩格斯也曾說過，“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的[7]”，這次疫情之戰也是對國家治理體系和治理能力的一次大考，針對疫情暴露出來的短板和不足，我們需要做的就是，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的風險溝通能力。