基層巡察制度優化研究

鄭州大學 張靜

一、“熟人社會”與巡察制度

（一）“熟人社會”

基層社會本質上是一個“熟人社會”。費孝通認為中國傳統社會是一個小圈子”社會，有著較為復雜龐大的關系網。“差序格局”將“熟人社會”描述為以“我”為中心的同心圓，形成了“內外有別”的行動邏輯。“熟人社會”中，能否達成目標大多憑借人與人之間的關系親疏與感情深淺，中心成員往往會憑借周圍親密的關系以實現其目標。表面上看起來，“熟人社會”與公眾社會的行動邏輯是兩者在公正觀念上的不同,其實不過是在不同社會條件下不同行為主體理性選擇的約束條件的不同。中國基層社會歷來是一個“熟人社會”。這種“關系社會”的行為模式在我們全面推進依法治國的今天，已經嚴重滯后了我國現代化進程，阻礙了市場經濟的健康發展。首先它弱化了法制的權威，很容易使社會公平正義在人情的博弈中發生傾斜。二是它以人情往來代替良性競爭，削弱了競爭帶來的激勵作用。一旦人情關系這種人性力量深入到企業、國家、社會的管理工作中，會使社會喪失創造性與積極性。隨著人情關系的深入滲透，甚至可能誘發尋租行為，滋生腐敗，帶來不良社會風氣。因此，為了防止法制社會和市場經濟的生存發展的基礎被腐蝕，不能任由“熟人社會”過分發育。近年來，我國學者提出了應當致力于推動“熟人社會”向“陌生人社會”轉變的觀點。

（二）巡察制度的健全

巡察制度指市和縣級黨委組織對其所轄區域黨組織進行巡察的制度安排。市縣巡察是黨的巡視工作在市縣的有效延伸和拓展。作為黨內監督在基層的前哨，有利于落實全面從嚴治黨，及時懲處腐敗現象。中央高度重視巡視巡察工作，黨的十八大以來，黨對改進巡視巡察工作做出了一系列重大部署。這為加強對基層黨組織、黨員領導干部的有效監督、加強黨的領導、健全完善黨內監督體系提供了政策依據。十八屆六中全會通過的《黨內監督條例》，對建立巡察制度作出了一系列的原則性規定。修改后的《巡視工作條例》系統總結了巡察工作的實踐經驗，進一步明確規定了黨組織承擔巡視巡察工作中的主體責任。

（三）“熟人社會”中的基層巡察工作

由于我國長期受到“人情社會”傳統的深重影響，越向基層深入，“熟人社會”的特征也就越明顯。因此對于活動空間相對扎根基層的巡察工作而言，就更易受到人情的干擾。第一，基層黨員干部之間彼此熟悉，關系密切，巡察干部由于人情影響難以做到鐵面監督。其二，“熟人社會”使被巡察單位中的成員在開展監督工作時心存疑慮，不敢向黨組織反映真實情況。其三，熟人之間為人情可能會說情打招呼，直接對巡察工作進行干擾。說情打招呼現象的普遍存在，使巡察工作推進困難。因此，倘若任由“熟人社會”過度發育，無疑會對法制社會風氣和市場經濟規則產生嚴重挑戰。而“熟人社會”通過各種方式影響巡察工作，也是對基層黨內監督制度健全的嚴重干擾。

二、“熟人社會”對基層巡察工作的影響

“熟人社會”的廣泛存在給基層巡察工作帶來了許多困難。與中央巡視工作中巡視人員普遍來源于不同省份的情況不同，基層巡察的巡察人員來源則截然相反，多來自于本區域內。例如區級巡察中，巡察干部來自于區內，巡察對象也為區屬各個單位。由于基層行政區域較小且區域內人員的流動性低，巡察人員與許多單位的人員都或多或少的有所交集，在彼此熟識之中，客觀上也就形成了一個“熟人社會”。“熟人社會”的客觀存在，使得本區域內的政治關系變得愈加復雜，必然會增加巡察工作在基層展開的難度。

（1）“熟人社會”使巡察主體產生心理負擔，開展巡察工作積極性有限。一些巡察干部因擔心影響親友關系，難以心無雜念開展工作。這點與我國巡視工作中，中央巡視組由中央派出，代表中央去各有關黨組織巡視，權威性相對較強，基本可以擺脫人情關系的干擾的情況是明顯不同的。一些被臨時抽調參與巡察工作的干部，因擔心今后影響本職工作的開展，難以調動其主動性積極性。這些巡察干部由于政治覺悟不到位，導致其政治站位相對狹隘。實際工作中，某些巡察干部覺得倘若工作開展過分直接，升遷會受影響，甚至容易遭到打擊報復，因此常常抱有不愿得罪人的心態，主觀上拉低了基層巡察工作的質效。巡察干部身負黨委囑托，必須忠誠干凈、敢擔當，巡查干部的綜合素質與巡察工作能力直接影響到巡察工作的質量和效果。因此，提升巡察干部的思想覺悟是提升巡察工作質效的當務之急。

（2）“熟人社會”使巡察對象的自覺性有限，難以主動配合巡察工作。“熟人社會”中，有一些巡察客體自恃擁有熟人關系的庇護，提供材料不齊全且拖延，不愿主動配合巡察工作開展。由于全覆蓋巡察尚未鋪開，組織上往往會選擇性地開展巡察，這就難免為被監督對象尋求人情庇護、逃避黨內監督提供了機會。另一方面，目前對巡察成果的運用尚有不足，對被巡察者的約束作用有限。倘若在巡察過程中，發現巡察對象存在問題，卻難以督促被巡察單位及時整改，反而會加重其僥幸心理。使其在巡察后更為大膽地運用關系來規避巡察風險，進而損害巡察工作小組的權威性，進一步損害巡察工作的質效。

（3）“熟人社會”使巡察工作中的監督者難以出面反映問題。“熟人社會”中，基層巡察的客體與主體之間難免會存在一定程度的熟人關系，導致一些人對本地區內開展的巡察工作的有效性存疑，進而不愿甚至不敢主動向黨組織反映有效線索。由于“熟人社會”的存在，在實際巡察中普遍存在巡察問題反饋處理不及時的現象。再加上根據程序規定，巡察反饋報告需經過層層審批后才能對被巡察單位進行反饋。而在這期間，被巡察對象的問題依然在延續影響，也有巡查對象利用程序漏洞規避風險的可能性。這個過程無疑會加重監督者的疑慮擔憂，進而對巡察工作質量的提高造成了損失。

（4）“熟人社會”傳統的頑固性客觀上拉低了巡察工作質效。“熟人社會”越到基層地域越小，小圈子社會中巡察工作回避難。例如河南中部某縣的“政治家族”現象：人口幾十萬的縣里，形成了一張由血緣與姻緣關系構筑起來的政治家族網絡。政治家族之間往往以聯姻或者攀親的方式不斷擴大延伸。圈子范圍有限進而產生了“抬頭不見低頭見”的社會環境，巡察人員難以完全回避這種地緣特色明顯的“熟人社會”，即使發現了問題，也只能被迫“淺巡輒止”，嚴重拉低了基層地區巡察工作的質效。“熟人社會”也容易受到信仰、家族關系等客觀因素的影響。尤其是在部分有多民族聚居的市縣中，家族等外在因素在開展巡察工作時更是不可忽視。因此，如何在人情和法制之間做到合理取舍，這對巡察工作的有效展開具有重要意義。

（5）當前我黨巡察制度尚不完善，難以完全規避“熟人社會”的干擾。一是在實踐過程中，盡管巡察制度是法定的，但是巡察組只是個具有臨時性質的派出機構。盡管巡察領導小組和巡察辦是常設機構，但是其機構內部從事巡察工作的部分工作人員卻具有臨時性的特征。例如從區各部委、國有企業等借調到巡察組的，借調期限較短，且其組織關系在原單位，未產生變化。這自然會為巡察工作的開展增加困難。二是巡察過程中難以很好貫徹管理制度，給個別巡察干部為熟人“放水”提供了便利。因此要致力于從日常工作的管理上消弭巡察干部受到“熟人社會”影響的可能。三是在黨內巡察工作未能全面向基層展開之前，巡察組只能選擇性地開展巡察。為被監督對象利用時間差逃避監督提供了條件。這些巡察制度上的亟待完善之處，難以規避“熟人社會”的影響，甚至為了人情關系直接或間接地干擾基層巡察工作打開了方便之門。

三、消解基層“熟人社會”影響，提升巡察制度質效的對策

2012年以來，我國許多市縣在探索基層巡察工作的制度完善與實踐創新的過程中進行了許多有益的探索，積累了許多實踐經驗。例如福建省某市作為巡察工作試點，通過開展專項、交叉、聯動巡察等方式，發現并解決了一批突出問題。河南某市委巡察工作領導小組指導市轄的多區開展交叉巡察先行試點，后來在交叉巡察的實踐工作中，各地通過實地走訪、大數據比對、拓展信訪渠道等多種創新方式，深入發現了解問題。有的地區還在實踐中探索了“混合編隊”的方式，有效地幫助了異地巡察組工作人員快速熟悉情況、及時溝通協調。為進一步破解“熟人社會”干擾、提高巡察質效，可從以下三個方面繼續進行建設引導。

（一）強調正面引導，堅守價值取向

首先，針對巡察主體，面對“熟人社會”環境的心理負擔問題，即巡察主體不愿監督的問題，應采取措施加強正面引導，樹立正確的價值取向。第一，要進一步提高巡察主體的思想認識。強化其作為巡察機構應具有的監督與責任意識。同時要明確巡察機構工作人員的準入門檻，明確巡察人員必需的準入條件。第二，要完善相關政策的激勵指引作用。要通過完善相關巡察配套政策對相關工作人員進行引導激勵。既要落實巡察干部的各項保障待遇，以此來提高巡察干部的工作積極性，又要建立完備的巡察工作考核評價體系，在明確考核指標的前提下，強化巡察工作中的硬性考核，進而減少“熟人社會”影響。最后，要努力推進巡察范圍的全覆蓋。應在巡察前制定科學的巡察工作規劃，不斷督促推動巡察工作的常態化、制度化建設。

（二）明確職責擔當，從嚴追責問責

第一，針對當下巡查制度尚難以規避“熟人社會”影響，巡察主體不敢放開手腳巡察的問題，可強調監督主體的職責擔當，嚴格追責問責。首先，巡察工作開展前，要建立一支相對穩定專業的巡察組織。應結合巡察常態化、全覆蓋的目標要求，保證足夠數量的巡察專職人員，使隊伍人員與崗位需求相匹配。在隊伍建設的基礎之上，進一步明晰權責，健全巡察組內管理機制。堅持組長負責制，明晰組長與組員之間的權責界限與職責分工。同時要充分發揮好巡察組內臨時黨小組的作用，負責對巡察隊伍的日常教育監督管理。第二，要完善相關配套制度建設。嚴格實施巡察懲戒機制，強化追責問責，嚴格懲戒處理巡察工作中出現的干擾巡察工作的情況。進一步明確巡察回避制度。在執行現行公務員回避制度的基礎上，進一步明確具體巡察工作中需要回避的各種情形。完善回訪督查制度，及時開展巡察后的回訪督查，及時檢查整改后的落實情況，以防止巡察后出現反復的情況，保證巡察工作的質效。最后，要實行區域內巡察人員的統籌交叉，可以將交叉巡察作為一項重要的巡察組織方式，在統籌各地區巡察干部名單的基礎上，通過分級動態管理方式，由市級巡察機構整合統籌，開展交叉巡察。

（三）突出問題導向，提升能力素質

最后，針對巡察主體面對“熟人社會”時的能力有限的問題。巡察主體無法有效監督的問題。應不斷強化問題導向，不斷提升巡察主體的工作能力素質。首先，要加強對巡察主體的培訓。通過對基層巡察機構工作人員開展集中培訓、專題講座以及持續開展學習培訓，以提升巡察干部發現并解決問題的能力。其次又要進行聯動巡察、提級巡察。建立健全統籌聯動的巡視巡察機制，以上級的巡視巡察倒逼下級巡察，進而不斷地消除監督過程中的空白。同時可針對特定問題逐步向基層拓展巡察，以層級和距離上的聯動深入阻斷其與“熟人社會”的聯系，不斷提升巡察質效。最后，借助最新科技成果，創新巡察方式。例如，可以在基層各職能部門與巡察機構之間建立信息數據共享機制。以理性的科技手段對抗“熟人社會”中的人情干擾，不斷提升基層巡察工作質效。