律師身份人民監督員在人民監督工作中的作用研究

四川道略律師事務所 許芳順

人民監督員制度是檢察機關為了加強外部監督，對“誰來監督監督者”的制度回應，有利于規范執法活動，增強人權保障，促進檢察院辦案活動取得更好的法律效果和社會效果。人民監督員制度經歷了先期試點、正式實施、深化改革等多個階段,律師擔任人民監督員也經歷了“放開→禁止→放開”的過程。隨著人民監督員制度的不斷改革完善，監督范圍和監督職責發生了巨大的變化，具備專業性、人民性、獨立性、同質性為一體的律師，擔任人民監督員更具人民監督的應有之義。

一、發展沿革：律師身份人民監督員是對檢察機關進行外部監督的實踐探索

（1）第一階段，前期試點階段，階段性現狀為沒有限制、試行履職。2003年開展了人民監督員制度試點工作。最高檢同年印發了《最高檢關于實行人民監督員制度的規定（試行）》，其中，第六條、第七條明確規定“受過刑事處罰或者受到刑事追究的”“被開除公職或者開除留用的”“因職務原因可能影響履行人民監督員職責的人員”不得擔任人民監督員。這意味著沒有以上三種禁止情形的律師，是可以擔任人民監督員，對檢察機關進行監督。

（2）第二階段，全面推行階段，階段性現狀為明令禁止，群體失聲。2010年10月全面推行人民監督員制度。最高檢同年印發《最高檢關于實行人民監督員制度的規定》，其中，第六條列明“執業律師、人民陪審員”不宜擔任人民陪審員。至此，律師沒有資格參選人民監督員，不能再以人民監督員身份進行外部監督、建言獻策。

（3）第三階段，改革完善階段，階段性現狀為取消限制，擔當作為。“黨的十八屆三中、四中全會把深化人民監督員制度改革納入全面深化改革、全面推進依法治國的戰略部署”。2014年9月，最高檢、司法部聯合印發《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》列明了“受過刑事處罰或者正在受到刑事追究的，或者受過行政拘留處罰的，或者被開除公職或者開除留用的，不得擔任人民監督員……黨委、政府及其組成部門的負責人，人民代表大會常務委員會組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關的在職工作人員，人民陪審員，以及其他因職務原因可能影響履行人民監督員職責的人員，不宜擔任人民監督員。”。2015年3月，最高檢、司法部聯合下發《人民監督員選任管理辦法》，其中，第八條列明“因犯罪受過刑事處罰的或者被開除公職的人員，不得擔任人民監督員”。可以說，通過人民監督員選任管理方式和選任管理改革，律師擔任人民監督員的限制規定被取消了。改革后，各地均選有律師身份的人民監督員，他們積極參與、全面履職、依法監督。例如，上海選任人民監督員150名，律師占比9.3%；廣東省新一屆人民監督員宣誓上崗，執業律師占比18%；四川公開選任279名省級人民檢察院人民監督員，律師占比13%；成都市級人民監督員104名，律師占比18%。

二、價值體現：律師身份人民監督員更顯外部監督的法定價值意義

（一）律師身份人民監督員更具監督檢察權規范運行的專業優勢

2019年8月，最高檢印發了《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》，第八條明確了人民監督員可以監督的九項內容，第九條明確了人民監督員應當進行監督的兩項內容，從此，外部監督范圍覆蓋了檢察院辦案活動全部。人民監督員的監督不能止于形式審查，還要審查案件事實、證據、辦案程序等內容，這些審查均需要人民監督員具備一定的法律事實認定與法律制度理解的專業素養。人民監督員雖然不需要像法律從業人員一樣熟悉法律，但也不能是“法律小白”。

律師精通法律，是法律專業人士。律師對檢察機關辦案活動的監督，是從一個法律從業者的角度，進行全方位的專業化監督，能及時發現案件中存在的不合法或不合理的地方，能夠在更大程度上讓監督行為“督而有效”，提高監督的科學性和公信力，更好地促使檢察機關不斷地規范自身執法行為、提升執法質量。可以說，律師身份人民監督員進行監督，要好地體現了司法民主與制度價值之間的平衡。

（二）律師身份人民監督員更具法治為民的人民情懷

人民監督員具有非常強的人民性。人民監督員來自人民，《人民監督員制度規定》對人民監督員選任條件、名額分配、選任程序、考察決定、證書頒發等作了規定，要求人民監督員要從人民群眾代表中甄選。人民監督員在監督的過程中以第三方身份進行監督，需要摒棄個人偏好和價值觀等，基于公正立場進行監督。人民監督員是從人民群眾利益出發進行監督，人民監督員在個案中監督檢察機關依法辦案，促進檢察權的正確行使，保障當事人合法權益，并通過個案的公正處理，促進社會公平正義。

律師職業具有人民性。《中華人民共和國律師法》第二條規定“律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義”，明確了律師法定職責。律師身份人民監督員監督檢察機關辦案，更能從維護當事人合法權益的角度進行監督，與人民監督員具備人民性這一特質十分吻合。

（三）律師身份人民監督員更具客觀中立的獨立特質

檢察機關是刑事訴訟中的公訴機關，體現的是國家公權力屬性，承擔著刑事訴訟主導責任，容易導致犯罪嫌疑人、被告人處于不平等地位。同時，檢察機關還是國家法律監督機關，履行監督職責的同時，需要具有獨立性的第三方對檢察機關進行監督，確保檢察機關依法獨立、客觀公正辦理案件。落實人民監督員制度，就是保障人民監督員的獨立性，避免檢察機關出現執法不公的問題。

律師職業具有中立性、獨立性或者超然性。律師不隸屬于國家機關，不具有任何的公權力，不隸屬于其他職業，始終保持利益中立、道德中立，以獨立身份為不特定當事人提供法律服務是律師的職業道德。律師身份人民監督員去監督檢察官辦案，可以通過對具體個案的依法監督，幫助緩和公權力和私權利主體之間的對立和沖突，提高檢察工作的透明度和公信力，促進司法為民價值實現。

（四）律師身份人民監督員更具法律職業共同體的同質追求

習近平總書記指出，“堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍”。建設高素質法治工作隊伍就是建設高素質的法律職業共同體。檢察官、律師同是法律職業共同體，同樣肩負著維護社會公平正義、推進法治建設的重任，是全面依法治國的參與者、實踐者、推進者。

習近平總書記明確指出，“律師隊伍是依法治國的一支重要力量”。律師作為社會主義民主政治的重要組成部分，和檢察官具有同樣的法治信仰、知識體系和價值追求。律師擔任人民監督員，是全面推進法治中國建設的必然結果，有助于構建新型良性檢律關系，進一步保障律師執業權利，督促檢察機關規范司法行為，并通過良性互動建立職業認同，實現維護法治權威和社會公平和正義的共同目標。

三、路徑設想：律師身份人民監督員制度發展完善的思考與建議

在新的檢察權運作體系下，人民監督員制度得到廣泛認可，律師身份人民監督員也茁壯成長、逐步發展，為進一步加強律師身份人民監督員積極履職、有效履職，需要結合其內在價值、發展規律，給予更多支持，確保律師身份人民監督員的意見建議真正轉化為加強和改進檢察工作的不竭動力。

（一）筑牢理想信念

結合律師政治思想教育和社會主義法治教育，不斷增強律師身份人民監督員的政治意識和理想信念，引導律師身份人民監督員自覺從確保檢察機關正確履行職責、維護公平正義和建設法治成都的高度，樹牢做好外部監督的責任感和使命感，真正“敢于監督、主動監督、善于監督、如實監督、依法監督”。

（二）強化規范履職

規范監督程序，保障律師身份人民監督員依法查閱有關材料，依法表達監督意見。規范反饋工作，確定人民監督員工作機構統一負責人民監督員意見建議的受理和初審，對辦理情況進行督促和反饋，確保統一、規范、及時進行辦理和答復，促進律師身份人民監督員監督意見落實。律師身份人民監督員在日常工作中，要廣泛收集社情民意，把人民群眾普遍關心的、關注的熱點、難點問題及時反映到檢察機關。

（三）落實協調保障

檢察機關應與司法行政機關協作配合，進一步健全完善管理制度，抓好人民監督員管理信息系統運用，建好檔案數據庫，做好人民監督員聯絡、服務、保障等工作，做實律師身份人民監督員的組織、協調、聯絡工作，為律師身份人民監督員依法監督創造條件。

（四）做優培訓考核

司法行政機關、檢察機關應組織開展分批輪訓、研討交流、庭審觀摩、現場考察等多類別多層次的學習培訓，確保律師身份人民監督員掌握大政方針政策、法律法規和人民監督員工作規定。進一步完善律師身份人民監督員獎勵、懲戒與退出機制，將律師身份人民監督員履職情況納入個人年審和參與評優評先考核內容，促進律師身份人民監督員隊伍健康發展。

四、結語

律師身份人民監督員開展外部監督，有利于檢察權健康運行，有利于提升檢察權公信力，同時也有利于律師身份人民監督員自身發展。作為一名人民監督員，結合自己在監督過程中所得所悟，對如何提升律師身份人民監督員履職能力，提出了不成熟的看法，希望為完善和發展新時代人民監督員制度貢獻力量。