橫向競爭視野下的地方政府行為

四川大學公共管理學院 歐陽文青

一、地方政府競爭的內容

（一）政策競爭

我國特殊的行政發包制度使得作為轉包方的地方政府在區域自由裁量的空間內必須執行中央政府所下達的政策指令。雖然在市場化改革之后中央所擁有的資源存量逐漸減少，但其有限的資源和政策仍然對地方經濟、社會的發展具有重要作用，因此地方政府都競相爭取比其他政府更為優惠的政策。

（二）政績競爭

分稅制改革雖然給予了地方政府大量經濟管理權限，但中央對于人事權的集中控制使得地方官員的政治晉升必須通過上級的政治任命，而且這種提拔往往是淘汰制的，其考核的主要標準則是地方的GDP增長。因此，出于對自身職位晉升與政治前途的考量，地方政府官員往往會格外關注地方GDP的發展和排名情況。

（三）資源競爭

市場化改革后，財政包干時期所形成的地方保護主義與經濟封鎖的狀態被打破，各類資源要素開始在各個區域之間相互流動并逐漸從“用手投票”向“用手投票”“用腳投票”相結合改變。為了保證地區經濟的發展，地方政府之間會展開激烈的競爭來爭奪稀缺的資金、基數、人才等生產要素。

二、不同時期的地方政府競爭

（一）市場化改革前

在市場化改革施行之前，我國大致處于計劃經濟體制之下：國家幾乎壟斷所有資源并享有對資源的絕對處置權，地方政府所能發揮的能動性極為有限。由于地方政府不具有財政權和經濟管理權，經濟資源只能由中央“條條”分配，因此地方政府只需要利用其自身關系向中央爭取資源即可。因此這一時期地方政府之間的競爭，更多地是一種被動競爭。

（二）市場化改革后

改革開放重大決策的實施，推動了我國分權化與市場化的體制轉軌。我國分權化改革主要包括行政性分權與經濟性分權。通過行政性分權，地方政府有能力和動力推動地方利益的增長，而經濟性分權又使得地方政府可以自主安排人力、物力和財力資源,并能夠對區域內生產力的發展和經濟運行進行調控。此時，地方政府之間由關系淡薄的“兄弟競爭”轉向單打獨斗的“主體競爭”。

三、地方政府競爭行為的制度基礎

（一）資源配置市場化

在計劃經濟體制下，中央政府掌握著對各類資源進行配置的權力，資源的流動主要依靠縱向的“條條”控制。雖然在這一時期中央也通過多次體制性改革調整過與地方的關系，但由于缺乏穩定的制度約束，其結果是使得兩方的關系陷入“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂又收”的循環怪圈。隨著市場化改革和市場經濟的逐步建立，“用腳投票”機制在我國成為可能。經濟發展過程中，資源要素的配置主要由市場進行，地區間的要素流動加快，地方政府之間的競爭成為可能。

（二）以財權為核心的行政性分權

改革開放前我國實行的是計劃經濟體制下“統收統支”的財政管理體制，地方政府既沒有促進轄區內經濟發展的權力，也不具備經濟發展的剩余控制權。1978年的分權化改革實現了企業改革上的“放權讓利”，實質上塑造了地方政府的“經濟人”角色。而分稅制改革雖然通過劃分稅種和“財稅分家”式的財政體制改革形式削弱了地方政府的財政管理權，但地方稅與通過稅種劃定財政收入的財政管理體制，又避免了中央地方關于財政包干基數的討價還價，地方政府的“經濟人”角色進一步得到了加強。

（三）“晉升錦標賽”體制

20世紀80年代起，我國的人事管理由“下管兩級”向“下管一級”轉變，官員績效考核的內容也由原先的政治效忠轉向強調地方整體的經濟發展，從而形成區域政府間為了實現政治晉升而相互競爭的錦標賽體制。因此，地方政府官員往往面臨著雙重角色：與地區經濟利益密切相關的“經濟參與人”角色與關注自身政治晉升利益的“政治參與人”角色。地方政府在進行決策之前，不僅要遵循轄區經濟發展的邏輯，還需要考慮同級地方政府之間的政治競爭邏輯。

四、地方政府競爭行為對地方治理的影響

（一）正向影響

1.促進地方產權制度創新

改革開放后，以國有產權為基礎的計劃經濟體制已成為促進國民經濟發展道路上的阻礙，我國地方政府開始積極推動地方的產權制度改革、經濟體制創新和保護，主要表現在保護和鼓勵私營經濟的發展；吸引外資擴大轄區的資本存量，推動地方企業走向國際化；對國有企業進行改革，推動民營經濟發展三方面。地方政府的眾多制度創新舉措，賦予了地方較大的經濟發展活力，市場經濟秩序逐漸向有序化、規范化、制度化方向發展。

2.約束地方政府行為

地方政府競爭的存在，使得人們在流動之前可以根據不同地區的地方政府行為做出判斷后來決定自己的最終流向地，因此為了爭奪流動性稅源，提高公民的滿意度，地方政府必須對自身的“掠奪行為”進行約束，轉而向不斷優化轄區內經濟、社會環境轉變。在我國市場化改革的進程中，為了更好地進行招商引資和吸引高素質人才，地方政府競爭的重點從原來的稅收競爭、公共支出競爭逐漸轉向改善“軟環境”的競爭：一方面加強對自身行為的約束，建立可信的政府承諾履行機制，提高公眾對政府的信任度；另一方面在經濟上降低轄區內的稅賦水平，加大對市場秩序的規范力度，營造良好的市場環境。

（二）負向影響

1.地方保護主義

我國地方保護主義行為的表現主要有三方面：首先，在產品市場上，對那些對本地區產品生產和銷售造成競爭的外地產品實行市場準入限制；其次，在勞動力市場上，地方政府通過戶籍、人事關系等方式規定外來人口不得在本地區就業或者限制其在本地區就業的范圍、種類，從而達到對本地區勞動力就業的保護；最后在資本市場上，地方政府在企業資產重組過程中，往往通過行政手段來限制本地企業的資金向外流動。短時間來看，地方保護主義策略能夠給地方經濟的發展帶來巨大收益，然而從長遠看來，這種策略在一定程度上導致了市場分割、地方封鎖、不正當壟斷等問題，地區間的自由市場被人為建立的行政壁壘所隔斷，商品流通與市場發育被不正常地扭曲，全國性統一大市場的形成與社會主義市場經濟的發展被制約。

2.地區性重復建設

重復建設是一種全國性的生產力過剩、生產設備閑置現象，它主要是由于地方之間未進行相應分工，從而使得同類產品的生產企業數量過多。地區間重復性建設在一定程度上是地方保護主義的產物。我國地方政府競爭間的重復建設行為主要體現為兩方面：首先在非競爭性領域主要體現為各地區在機場、港口等大型公共基礎設施上的重復建設，如長三角地區多個港口同時存在；其次，在競爭性領域，地方政府為了獲得較高的收益而傾向于投資一些價高稅大的項目，或者對一些盈利性企業出臺一些引導保護性政策，如珠三角、長三角、“京津冀合作區”的產業高度同構化問題。這些大規模的重復性建設，造成了嚴重的投資浪費，企業的投資行為扭曲，制約了經濟發展。

五、如何實現良好的地方政府合作

（一）重視中央政府的協調作用

首先中央政府可以通過制定相關的產業政策，在地方稅收、產業發展等方面實行優惠政策；其次，完善以分稅制為核心的財政管理體制，增強地方政府對轄區內經濟進行調控的能力。同時要加大對地方政府合作中相對薄弱的公共服務領域的產業支持力度，通過轉移支付、設立專項資金、政策性貸款等方式對地方政府合作給予相應的支持和保障。

（二）建立完善的地方合作制度

首先在法律法規層面，出臺相應的地方政府合作法，用法律規范合作主體的權力和義務。其次在官員績效考核方面，要建立一套科學完善的、能夠被準確量化的地方政府績效考核指標體系，將涉及公共服務提供的環境、交通等方面的因素以及轄區內居民的滿意度納入考核內容，明確激勵與獎罰措施并嚴格按照制度施行。

（三）建立府際合作的協調機構

府際合作的協調機構既應該包括垂直的上下級政府，也應該包括平級的同級政府，它應該以協調區域內各地方政府主體間的利益為主要目的，在被賦予相應立法權、行政權的前提下，對區域合作過程中所涉及的各項公共事務進行全面化的管理。另外，協調機構還在一定程度上對地方政府的行為起到約束和調控作用，能夠保證地方政府間合作的穩定性和長期性。

六、總結

地方政府競爭是理解地方政府行為邏輯的重要視角。中國的地方政府競爭行為以改革開放為節點：市場經濟的發展使得各類要素得以在區域間自由流動，行政性分權和“晉升錦標賽”體制又在一定程度上加劇了這種競爭性行為。這種行為一方面促進了地方產權制度的創新，制約了地方政府過分向外擴張的行為；但這種經濟發展模式也導致了嚴重的地方保護主義、重復建設現象。當前，我國正處于政府職能轉型的重要階段，要實現地區經濟的穩定發展，就必須充分發揮中央政府在地方政府間的協調作用，從完善相應的制度安排、建立相應的區域協調機構，加強各地區、政府之間的雙向甚至多向溝通合作，實現區域間的互惠共贏。