高質量推動實現京津冀協同發展重點舉措的思考
——政策與文獻綜述

黃靖雯，郭巍

1.北京理工大學；2.中國城市和小城鎮改革發展中心

一、引言

京津冀城市群包括北京、天津2個直轄市和河北的13個城市（包括：石家莊、張家口、秦皇島、唐山、保定、廊坊、邢臺、邯鄲、衡水、滄州、承德11個地級市，以及辛集和定州2個省直管縣級市），位于我國環渤海的心臟地區，地域面積約21.6萬平方公里,區域內地域相接，文化相承，是我國北方經濟規模最大的城市群，擁有較為集中的資源要素以及雄厚的產業基礎。

2014年，京津冀協同發展被提出，旨在打造新的首都經濟圈。高質量推動實現京津冀協同發展，是以新發展理念為核心的社會分工理論，屬于馬克思政治經濟學的范疇。該理論明確城市之間的分工協作，要通過產業轉移、要素流動、資源配置革新政府與市場的關系（方鳳玲和白暴力，2018），對提高區域的競爭力、優化城市群的結構布局、建設世界級城市群具有重要指引作用。自2015年中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》以來，京津冀城市群積極貫徹國家戰略部署，經濟穩步提升,成為我國最具經濟活力的區域之一，也是創新能力極強的區域之一（王利偉,2019）。

2019年，京津冀的發展進入到艱難爬坡的關鍵階段；2020年，實現協同發展的中期目標；2021年，在碳達峰碳中的背景下，京津冀城市群高質量發展面臨新的挑戰與機遇，“十四五”新階段對該區域的高質量發展提出了新的要求。本文梳理了京津冀城市群2015年以來發布的關于空間布局、經濟舉措、科技創新、生態保護、服務共享5方面的重點舉措，并結合部分研究報告，梳理并總結京津冀城市群高質量推進區域協同發展的思路與方向。

二、戰略定位及內涵

黨中央高度重視京津冀協同發展，為京津冀城市群擘畫發展藍圖。2015年4月，中央政治局會議審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，對京津冀協同發展工作作出全面部署。2016年5月，中央政治局會議指出，建設北京城市副中心和雄安新區是“千年大計、國家大事”，并強調“京津冀協同發展意義重大。對這個問題的認識，要上升到國家戰略層面”。 2019年1月，黨中央再次提出高質量高標準推動雄安新區與北京城市副中心建設等方面要求。

高質量推進實現京津冀協同發展，應聚焦新發展理念，挖掘城市群發展潛力，探索形成城市群引領區域協同發展的理論與實踐新高地。高質量發展是一種更注重”質”和“效”而不是”量”和“速”的更高級經濟狀態（任保平，2018）。這種狀態不僅僅是高效率高品質的體現，也包括民生、綠色、開放等全方位的一體式發展（師博和張冰瑤，2019；趙劍波等人，2019）。以統籌推進“五位一體”總體布局為原則，以協調推進“四個全面”戰略布局為綱領，系統推進全面改革實驗，推動創新驅動發展，完善城市群產業形態，優化城市群空間布局，探索綠色低碳循環式的發展方式（肖金成和李博雅，2020），實現區域經濟的動態協調。

京津冀協同發展作為國家的區域重點戰略，其高質量的內涵包括均衡、效率以及質量這三個關鍵詞（國家發展改革委經濟研究所課題組，2019），這三點也是推動京津冀協同發展的變革手段（陳川和許偉，2020）。均衡主要體現在京津冀三地的協調發展，其核心內容為疏解北京非首都功能，優化空間布局；效率體現在科技創新驅動帶來的生產效率、生活方式等的改變，以及要素在打破壁壘的前提下自由流動所實現的資源優化配置；質量體現在民生方面的改善，促進公共服務水平一體化，提高居民生活水平與幸福感，完善社會保障體制。

三、重點領域舉措

京津冀高質量協同發展聚焦區域矛盾，全方位貫徹新發展理念（王永昌和尹江燕，2019;），探索切實有效的高質量發展路徑，扎實推進國家戰略的高效落地。自2015年《京津冀協同發展規劃綱要》發布以后，京津冀三地以規劃綱要為框架，分別在空間布局、經濟舉措、科技創新、生態保護、開放共享等方面發布了一系列的政策文本，以頂層設計指明區域經濟的高質量發展的方向。

（一）空間布局

2015年的《京津冀協同發展規劃綱要》確定了北京作為全國政治、文化、國際交往和科技創新“四個中心”的核心功能定位。2016年5月，中央政治局會議提出建設北京城市副中心，2017年4月，中共中央、國務院批準建立雄安新區，京津冀“一核兩翼”新空間格局正式浮出水面。位于北京通州的城市副中心是中心城區功能和人口疏解的重要承載地，位于河北的雄安新區是北京非首都功能疏解的集中承載地。兩翼差異化發展，使得區域布局與功能需求相適應，放大先進城市的輻射帶動功能，有利于打破京津冀區域發展不平衡的困境。

“一核兩翼”空間格局為京津冀均衡發展起到了強促進作用。“一核”是首都功能核心區，北京作為京津冀高質量發展的核心，應該強化首都的功能，疏解非首都功能，發揮輻射作用。雄安新區以及北京城市副中心作為京津冀城市群的“兩翼”，在疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”的牽動下，完善各類合作承接平臺，有序承接首都疏解的人口、產業等，發揮好集中承載力與重要承載地的作用（孫久文等，2020）。“一核兩翼”的發展有利于探索出一條國家中心城市的首都功能優化策略，一方面強化北京的首都功能，疏解人口與產業（邢華，2020），另一方面高標準、高要求謀劃發展雄安新區與城市副中心，這對推動京津冀區域經濟的均衡發展具有重要意義。

（二）經濟舉措

京津冀的高質量發展離不開“引進來”與“走出去”的經濟互動，需要更高層次、更寬領域地實施對外開放（吳寧等人，2019），加快形成國內大循環和國內國際雙循環新發展格局，優化貿易營商環境（胡九龍，2019），積極擴大投資，高水平吸引并利用外資，以開放的貿易體系推動京津冀貿易深度發展，提升區域整體高質量發展質量。

對京津冀區域經濟發展而言，需要在產業領域率先實現協同發展的突破，體現整體效能的提高（肖德和于凡，2021），這對全產業鏈的布局提出了更高的要求。京津冀近些年相關政策主要在產業的分工、合作、以及高端化發展方面重點發力，共促產業高質量發展。

（1）產業分工，明確定位。明確京津冀三地的資源優勢、發展目標以及功能定位，有助于更高效地促進京津冀產業結構轉變。北京的科技創新能力較強，天津的港口以及制造業發達，河北物流業體系完備并致力打造產業轉型升級試驗區。《北京市新增產業的禁止和限制目錄》明確了北京的首都功能產業，并通過建立“2+4+N”產業疏解空間格局，由津冀地區依據自身發展狀況承接相關產業，強化分工協作格局，提高專業化分工效能。

（2）產業聯動，加強協同。京津冀區域經濟的發展離不開三地產業密切合作，通過主動對接，錯位發展，共促京津冀產業協同發展。尤其是在疏解北京非首都功能方面，更體現出三地合作發展的重要性。《關于進一步健全京津冀協同發展產業疏解配套政策意見》《疏解非首都功能產業的稅收支持政策（試行）》等政策都體現出京津冀三地正有序開展產業轉移，實現產業跨界融合，通過集約式發展加快產業聚集（曾剛，2021）。

（3）產業升級，合力高端。產業升級是推動區域經濟實現高端化發展，不斷增加產業競爭力、創新力的重要途徑。京津冀城市群重點發展軸帶內的新興戰略性產業，如信息、技術、互聯網等，要實現產業智慧化發展，驅動產業升級。同時，產業發展模式由勞動和資本密集型向知識、技術密集型轉變，通過發展高附加值產業，增強產業創新力，提高京津冀城市群參與國際活動的競爭力（萬曉瓊，2018）。

（三）科技創新

經濟發展的關進是技術進步，科技創新的發展有利于打造創新型地區經濟綜合體，實現生產資料從傳統的勞動和資本“硬資源”到科技、教育等“軟環境“的轉變（蔡玉勝和呂靜韋，2018）。京津冀高質量協同發展過程中把科技創新驅動放在重要的位置，通過梳理京津冀2015年以來有關于科技創新的政策文本可以看出：

（1）京津冀三地的科技創新側重點不同。北京市擁有豐富的創新資源要素，著力建設科技創新中心，也是有關科技創新的政策文本主要側重的城市；天津的研發轉化能力強，與北京的科創研發形成發展合力；河北省在京津冀區域協同發展中以承接北京和天津科技成果為主，進行科技成果的轉化。（任艷，2020）。

（2）科技創新覆蓋領域廣。京津冀三地區涉及科技創新的政策文本包括自由貿易、科技園、科技創新券、人工智能、科技城、鄉村振興、金融、高校、企業等多領域的內容。京津冀地區通過實施寬領域的科技策略，加速聚集了各領域的人才、資本、技術等高端要素，搭建了區域創新驅動平臺，以科技創新驅動京津冀地區的高質量發展。

（3）中關村成為區域科技創新重點區域。中關村作為中國科技創新源頭地，擁有高端技術的產業鏈、信息鏈以及創新鏈，為京津冀區域的科技型企業的發展提供了創新創業平臺。京津冀協同創新發展聯盟天津濱海—中關村科技園、寶坻-京津中關村科技城、保定—中關村創新中心相繼成立，不斷強化了中關村的創新生態體系作用與輻射效應，促進京津冀區域科技市場朝標準化、一體化、交融化邁進。

（四）生態保護

生態文明建設是提高人民生活質量的有力保障。生態文明建設是國家統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，也是京津冀高質量協同發展的重要保障。近年來京津冀地區通過一系列政策加強了聯防聯治，建立了生態治理體系，開拓了更廣闊的生態空間格局。其政策包含以下特點：

（1）涉及區域廣。保護范圍不僅包括生活環境區，還涉及生態涵養區、濕地、自由貿易試驗區、生態紅線、綠色生態屏障區、海洋、工業區等區域，對可能受到污染的區域都實施了相關政策，如《北京市生態涵養區生態保護和綠色發展條例》《關于加強自由貿易試驗區生態環境保護推動高質量發展的指導意見》等。

（2）涵蓋角度全面。對于生態環境的高質量發展，從根源上防治各種污染是非常有必要的。京津冀城市群有關于生態環境的政策文本中，既有總體上的水污染、大氣污染、噪音污染等防治政策，如《關于進一步健全大氣污染防治體制機制推動空氣質量持續改善的意見》等，也有具體污染源的防治，例如積水溢流污染、塑料污染、機車排放污染、危險廢物污染、固體廢物、船舶污染、核與放射性污染等內容。通過這一系列的政策文本，使生態環境建設頂層設計得以落地。

（3）管理機制具體。政策中既包括關于污染防治的頂層設計，還包括生態補償、生態領域財政、分區管控“三線一單”、舉報違法獎勵、生態監察執法、污染源管控、垃圾分類、綠色發展指標等具體的管理機制，如《北京市生態環境行政處罰行為分類及公示期限管理相關規定》《河北省環境保護廳環境污染舉報獎勵辦法》等政策，使生態環境管理有法可依，提高了管理高效性。

（五）服務共享

公共服務是京津冀區域高質量協同發展的基本保障與突破口。健全公共服務體系，完善公共設施建設是奠定區域發展的重要基石。近些年京津冀區域有關于公共服務的政策文本也體現出三地為公共服務共享共建做出的努力。不僅涉及公共資源的交易信息公開化、交易擔保、交易監督、交易服務管理等，也包括對公共服務均等化、示范平臺管理、補助資金、流程優化、平臺對接以及設施配置指標等方面的內容，多角度地推進實現區域公共服務共享共建的高質量發展。

京津冀區域重點構建公共服務制度保障，打破區域壁壘，強化三地的協調機制；構建多層次多節點的網絡式立體交通體系，優化區域交通樞紐，完善公共服務設施建設；統一區域公共服務標準，縮小城鄉差距，優化養老服務；加強食品安全監督，高標準要求區域食品質量，高水平滿足區域民生的生活保障；完善醫療建設體系（魯勇威和張穎，2020），強化實施公共衛生事件應急措施；加快公共服務的創新發展，打造公共服務創新共同體，促進公共服務一體化發展，推動協同發展取得新進展。

四、結論建議

圍繞京津冀城市群高質量推動實現協同發展，本文梳理了2015年來有關空間布局、經濟舉措、科技創新、生態保護、開放共享5個方面的政策文本，提出以下建議：

（1）京津冀城市群應在“一核兩翼”的空間格局下，加強協同互動，形成差別化定位與分工合作錯位發展的新格局，共同著力提升優化首都功能。（2）京津冀城市群應進一步鞏固經濟發展的良好基礎，著力推動優化營商環境、建設自由貿易試驗區、擴大開放和吸引外資，將產業轉移升級作為經濟高質量發展的重要助手，細化分工、加強聯動，形成三地經濟發展協同合力。（3）京津冀城市群應保持科技創新驅動的內生驅動力，進一步加大政策研究的深度與廣度，發揮中關村等地的先鋒示范作用，借助三地各自資源條件的比較優勢，探索出一條可復制、可推廣的，由科技創新引領的協同發展新路子。（4）京津冀城市群應在實現2028年碳達峰與2050碳中和的目標下，加大生態文明建設力度，縮小城市群內部的生態差距，著力探索薄弱地區產業轉型和能源轉型路徑模式，力爭成為全國生態文明領域的排頭兵。（5）京津冀城市群應將公共服務視作實現高質量協同發展的重要保障，加大共建共享工作力度，細化并落實公共資源交易和公共服務管理的相關政策制度，切實踐行治理能力現代化的工作目標。