學習貫徹《監察法》為反腐良法善治貢獻智慧力量

湘潭大學法學院 趙純

《中華人民共和國監察法》和《中華人民共和國監察法實施條例》的先后頒布和實施，既體現了我國監察體制改革的重要進程，又展現了黨的十九大以來我國在國家監督體制改革方面取得的重大成果。國家監察立法體系的創新和不斷完善，體現了權力屬于人民、人民監督權力的憲法原則,突出了懲治腐敗、建設廉潔政治的價值取向。作為紀委和監察委系統的廣大黨員干部，應深入學習貫徹《監察法》和《實施條例》，準確把握《監察法》的立法屬性和立法精神，努力遵循《實施條例》的基本要求，以創造性的執法實踐和建設性的立法建言為反腐敗良法善治貢獻智慧力量。

一、充分認識我國監察體制的鮮明特色

我國監察體制的確立和不斷完善，是在新時代政治體制改革背景下的重大創新。這一創新，著眼于構建全域立體的監察模式，通過整合監察體制、重構監察關系、優化監察手段，將所有監督對象納入黨統一領導下的全方位監督之中，開創了凡公權力所在之處人和事無一不受監督的新里程，體現了鮮明的中國特色。

一是體現了黨性和人民性高度統一的鮮明特色。《中華人民共和國監察法》明確規定了監察委員會的性質和地位，指出監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。在整合監察體制的過程中，將監察委員會與黨的紀律檢查委員會融合起來，合署辦公，體現了黨性和人民性的高度統一。首先，將監察委員會與黨的紀律檢查委員會融為一體體現了鮮明的黨性原則。監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是游離于黨的領導之外的行政機關、司法機關，必須在黨直接領導下，代表全體人民意愿、代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行全方位立體監督。這一合署辦公的整合體制，要求紀檢監察部門的工作人員要有強烈的黨性意識和黨性原則，努力加強黨的政治建設、思想建設、組織建設，提高政治站位，突出政治功能，強化政治引領。其次，從《監察法》的起草形成過程看，我國的監察體制的改革充分反映和聽取了民意?！侗O察法》的出臺經歷了前期調研、起草、面向社會征求意見、廣泛聽取意見建議、反復修改完善的過程。可見，我國監察體制改革的過程，是發揚民主、博采眾議，不斷匯聚全黨全國各族人民智慧和心血的過程，是廣開言路、開門立法的直觀體現[1]。再次，從《監察法》立法的目標任務看，《監察法》的立法是為了強化對所有行使公權力的公職人員的全范圍監督，實現國家監察的無死角覆蓋，防止公權力尋租和被腐蝕，推進國家治理體系和治理能力現代化。這一目標任務與廣大人民群眾熱切希望廣大公職人員反腐倡廉，永葆清正廉潔的意志和訴求高度統一，呼應了人民群眾從嚴治黨和從嚴治國的熱切期盼。最后，從監察委員會產生的立法機制看，充分體現了人民行使監察權的特色。各級監察委員會不能隨意產生，《監察法》明文規定，各級監察委員會由同級人大產生，對它負責、受其監督。這種生成機制，從法制上確保了監察權用來為人民謀利益，具有鮮明的人民性特色。

二是體現了黨內監督與國家監察有機統一的鮮明特色。在中國，所有的公權力都屬于人民，黨和政府的所有機關都是在黨的統一領導下行使人民賦予的權力，都必須為人民用權，對人民擔責，受人民監督。黨內監督和國家監察是我國監督體系的兩大重要組成部分。黨內監督擔負的是對全體黨員和黨員領導干部進行監督，國家監察擔負的是對所有行使公權力的公職人員進行監督。由于中國共產黨黨員人數目前已高達9514.8萬名，在廣大的公務員隊伍和國家公職人員中，共產黨員和黨員領導干部占了絕大多數，這內在地決定了黨內監督和國家監察具有高度的一致性，也必然地提出黨內監督和國家監察必須統一的客觀要求。《監督法》頒布以前，黨內監督和國家監察分屬不同部門管轄，《監督法》頒布后首次把二者整合統一起來，形成了中國監督制度的獨有特色。

三是體現了緊貼現實和繼承傳統高度統一的鮮明特色。在國家權力結構中設置具有中國特色的監察機關，是從我國現實國情和歷史傳統出發，加強對公權力監督的重大改革創新，體現了中國探索、中國經驗和中國智慧。在古代中國幾千年的歷史發展中，監察實踐從未中斷，先后出現過許多名垂青史的監察官，提出過許多察官治吏的監察思想，發生許多膾炙人口的懲貪除惡案件[2]?！侗O察法》在傳承古代中國“治國先治吏”“治吏用重典”法制理念的基礎上，結合新時代改革開放的新特點，抓住關鍵環節，瞄準重點對象，堅持抓“關鍵少數”和管“絕大多數”相統一，將監督執紀“四種形態”理念融入立法思想，將所有掌握國家公權力的公職人員全部納入監察范圍，實現了從行政監察到國家監察的轉變，使監察體制更加適應推進中華民族偉大復興的時代需求。

二、注重突出監察工作的政治屬性

監察委員會是黨的重要工作機構，政治屬性是其第一屬性和根本屬性，各級監察委員會必須把講政治放在第一位。監察工作必須旗幟鮮明講政治，紀檢監察工作者要提高政治站位，增強政治敏銳性，自覺用政治眼光、政治立場來分析、觀察、解決問題。首先，要堅持懲戒與教育相結合的原則。懲前毖后、治病救人是我們黨的一貫方針，從這一方針出發，監察工作必須區分對象，寬嚴相濟。在案件辦理的過程中，現實情況極為復雜，由于現在腐敗存量較多、增量仍在發生，往往一個案件會涉及多名公職人員和涉案對象，他們為一己私利相互勾結，膽大妄為共同實施多種違規違紀違法行為，在查處一個案件時，審查調查人員最多可能需要研究解決六類不同問題，包括一般違紀問題、嚴重違紀問題、一般違法問題、職務違法問題、普通刑事犯罪問題、職務犯罪問題等等，將“四種形態”基本原理運用到監察工作中，本身就體現了講政治的要求。案件審理人員要根據被審查調查對象違紀犯罪的嚴重程度，認錯悔錯的真實態度和糾錯改錯的具體情節進行“四種形態”之間的轉化，最終達到治病救人的目的。其次，監察機關必須擔負監督的政治職責。監察委員會的監督職責體現在“代表黨和國家 ，依照憲法、監察法和有關法律法規，監督所有公職人員行使公權力的行為是否正確，確保黨和國家的路線方針政策貫徹落實，確保權力不被濫用”[3]。監察委員會不能只滿足于辦案，必須關注和把握全社會黨風政紀的整體情況，靈活運用監督執紀的“四種形態”，促成風清氣正政治生態的形成。第三，要擔負從嚴治黨的政治使命。監察機關應當堅持黨建領航，加強黨的政治建設、思想建設、組織建設，突出政治功能，強化政治引領。要高度重視案件審理隊伍黨組織的建設，審查調查組有正式黨員三人以上的，應當設立臨時黨支部，見縫插針地組織各種學習教育活動，將思想政治建設和業務能力建設緊密結合起來，發揮戰斗堡壘作用。要教育紀檢監察工作者嚴格要求自己，時刻保持政治警醒和自覺，一言一行，合乎規矩。要心存敬畏，敬畏黨紀，敬畏法律，敬畏權力，慎重、正確行使好職權，始終秉持高尚的職業情操和純潔的政治本色。要惜名守節，不謀一己之私，不貪絲毫之利，堂堂正正干事，清清白白做人。

三、勇于創新監察反腐的執法實踐

《監察法》出臺后，相繼有很多監察業務工作的內部文件下發，隨后，《中華人民共和國監察法實施條例》正式頒發，其目的都是為了《監察法》有序實施，確保形成紀法貫通、銜接順暢的辦案機制。這些法律文件和《實施條例》陸續出臺，進一步明確了監察辦案的規范要求。但是，由于監察體制創新處于改革初期 ，還有更多工作需要監察、紀檢工作者在實踐中不斷摸索完善，根據指導意見來明晰具體的操作流程，不斷提高辦案人員的案件偵辦及證據移送的業務能力。《監察法》雖然既是實體法，又是程序法，但從辦案適用操作角度來看，程序內容的規定并不詳盡，與《刑法》《刑事訴訟法》比較而言，很多程序要求只有粗泛規定，并沒有細化到具體執行步驟?！秾嵤l例》雖然頒發，但仍有不斷完善充實的任務。同時，相關的工作機制也是試用階段，還在不斷摸索更新之中，導致辦案人員在辦案的過程中會出某些迷茫和無所適從的現象。在認真學習領會《監察法》立法精神，遵循《實施條例》基本要求的基礎上，結合監察反腐的辦案實踐來不斷創新監察反腐工作，是擺在監察紀檢工作者面前的一項重要職責。

一是要高度重視留置案件初核階段的工作質量。由于目前留置案件對于期限及質量的要求更高，使得案件初核階段工作顯得尤為重要。初核工作在很大程度上決定了案件辦理的順利及效果。在留置案件辦案過程中，由于部分單位在案件初核時未充分掌握當事人的嚴重違紀事實及證據 ，就草率使用留置手段，導致案件在短時間內難以取得進展。這種“夾生飯”一旦煮成，一方面會延長辦案時間，增加辦案風險；另一方面，案件久拖不破，辦案人員在工作壓力和心理壓力下，極易產生急躁情緒；同時，由于初核不扎實，容易引起部分對象的抵觸情緒，產生過激行為。這些教訓警示辦案人員，在案件的初核階段一定要穩定心態，善于攻心，斗智斗勇，不厭其煩，穩扎穩打，直至獲得需要的證據材料為止。

二是要提高留置案件的突破能力。留置案件審訊突破應以前期初核查實的事實為基礎，根據案件具體情況制訂宏觀計劃，靈活運用謀略，統 籌調控，實時交流討論，審訊團隊必須形成合力。在留置階段的封閉時空，要使對象對審訊組產生唯一的信任感，需要團隊每個人每個環節極具默契配合。并且辦案必須以對象為本，無論是安全、辦案效果還是人文關懷，只有實事求是以人為本、依法為本，才能良性互動，在依法懲治犯罪的同時取得更讓人信服的社會影響。

三是要注重證據取得的合法性。國家監察委明確規定了證據材料應嚴格遵循刑事審判關于證據的要求和標準，在案件辦理的程序及證據取得等方面不得存在非法因素，但是在《監察法》的條文中卻沒有細則規定，這就要求辦案人員在熟知《監察法》的同時，更要能熟練適用《刑事訴訟法》的要求。在目前的階段，均以有刑事犯罪案件辦理經驗的人員為主掌握證據及辦案程序的合法性，在辦案人員力量配備不足的情況下，辦案任務尤顯繁重，證據取得的有效性、合法性及質量也參差不齊。為保證留置案件的辦案質量，審理人員要提高審理技巧，提升取證能力，確保調查期間取得的證據確實充分，為提高案件審結效率打下堅實基礎。

四是盡快促進辦案工作機制的明晰與規范。監察委辦案的相關工作機制正在不斷更新完善之中，目前有些工作要求和辦案程序不夠明晰，甚至存在盲區。在案件辦理相關手續的過程中，有時候詢問多個部門也沒有統一標準，審批程序的繁瑣與辦案應急效率有矛盾，導致手續的規范性存在不足。各部門的協調溝通不能完全到位，直接影響到案件審查的辦理效果。建議有關部門結合《監察法》和《實施條例》對案件審理提出的要求，切實解剖案件審理每一個環節存在的問題和隱患，形成問題清單，并在此基礎上提出分類解決的制度、程序和措施，總結打造出標本流程，努力實現辦案過程的規范化。

五是案件移送手續亟待加快完善。監察案件移送審理室、檢察院處理流程和規范也需要進一步摸索完善。包括程序手續的辦理、意見溝通、結果的認定、追訴漏罪漏犯等。建議在檢察機關設立一個與監察委調查終結的職務犯罪案件移交移送“對接部”，同時，盡快明確界定這一部門的職能定位、編制人數、制度規定、運行機制、對接程序、“權力清單”“負面清單”等。要在實踐中逐步統一標準，形成規范性制度，以便于操作可行，利于推動“對接”工作順利開展。