“雙碳”目標下全球氣候治理新形勢與中國擔當

同濟大學 吳函霏

一、全球氣候治理與碳達峰、碳中和目標的確立

自19世紀始，全球科學家圍繞溫室氣體影響大氣溫度問題陸續開展理論和觀測研究，通過長期跟蹤觀察與實驗，目前可以確認氣候變暖是客觀真實的。聯合國高度重視氣候變化與全球氣候治理問題，并于1988年同世界氣象組織共同創立政府間氣候變化專門委員會，評估氣候變化科學研究最新成果，分析氣候變化及其潛在的環境和社會經濟影響，推動全球氣候治理合作。

隨著人們對氣候變暖所造成威脅的認知逐步加深，全球氣候治理刻不容緩，亟須確立氣候治理制度，統籌全球溫室氣體排放。經過多方利益協調，1992年締約方達成了框架性的造法條約《聯合國氣候變化框架公約》。

1997年，《京都議定書》正式訂立，形成了以南北二分減排義務分配體系為核心的京都模式。在京都模式有效性持續下降的情況下，締約方又先后締結《馬拉喀什協定》《坎昆協議》等氣候制度文件，還積極探索多邊框架外氣候治理機制，如建立小多邊論壇與合作機制，拓展氣候治理領域的多元參與主體[1]。

針對國際文件協議存在的量化標準不足問題，近200個國家和地區經多輪協調簽訂了2015年《巴黎協定》，提出把全球平均氣溫升幅限制在比工業化前水平高2℃以內，并努力把升溫控制在1.5℃以內。《協定》還首次提出全球碳中和目標。所謂碳中和是指在一定時間、空間內直接或間接產生的溫室氣體排放總量，借由林草碳匯、節能減排等方式進行互相抵消，從而達到零碳排放的狀態。目前有54個國家已經實現碳達峰，超130個國家和地區提出碳中和愿景。歐美大部分國家均將碳中和實現時間設定在2050年，冰島、奧地利、瑞典等國則計劃提前于2050年實現碳中和。這些國家也分別通過政策宣誓、法律規定及提交聯合國承諾的方式公布碳中和承諾。《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》以及《巴黎協定》凝聚了國際社會共識，逐步構筑了全球氣候治理體系的基本框架,為各方加強本國氣候治理及國際氣候治理合作奠定了制度基礎。

二、“雙碳”目標下全球氣候治理的新形勢

隨著全球化進程的不斷加快，全球氣候治理也在向縱深發展，形成了包括多元行為體和多維治理機制的全球氣候治理體系[2]。全球“雙碳”目標的提出，促使全球氣候治理領域產生了一些新變化。

首先是國際談判重點議題的轉變。自《巴黎協定》簽訂以來，大多數締約國相繼達成碳中和共識并確立碳中和愿景。在后續的國際氣候談判中，重點議題將發生改變，各國不再著重于減排力度和目標，而是圍繞各類低碳標準制定、低碳技術研發應用、綠色金融、減排監測報告核查機制等領域展開激烈博弈。這些重點議題將主導國際氣候談判，成為各國爭取國家話語權、謀求未來發展機會的重要契機。

其次是多元治理主體的更廣泛參與。由于氣候變化的影響不分國界和行政邊界，因此國家與地方、國家與全球之間的傳統治理邊界是模糊的。在“雙碳”目標的實踐過程中，多元主體日益廣泛深入參與氣候治理，國家行為體繼續發揮著最主要作用，但超國家行為體和次國家行為體也在積極補位，客觀上完善了全球氣候治理體系。

在超國家行為體方面，歐盟在2018年11月提出2050年實現碳中和愿景后不斷完善碳中和政策體系，相繼出臺《歐洲綠色新政》《歐洲氣候法》草案以及能源戰略，為長期性碳減排提供法律保障和發展指南。在次國家行為體方面，一些世界主要城市制定了地方氣候政策，采取措施促進低碳經濟發展，如對建筑實施新的能源效率標準，引入先進的固廢管理，從而降低溫室氣體的排放總量。跨國城市網絡也愈加完善，幫助城市橫向互動交流，推動先進技術與治理經驗的系統[3]。地方氣候行動日益融入區域、國家和全球氣候治理框架，為國家制定更宏大的溫室氣體減排目標、實施更具雄心的可持續低碳戰略提供可能。

最后是一些世界大國氣候治理立場的不確定性。全球碳中和目標的實現離不開世界主要國家的總體引領、技術援助、經驗分享和資金支持，世界大國對氣候治理的立場，影響著氣候談判未來走向。如美國基于自身利益選擇退出與重新加入國際氣候條約，增加了氣候變化談判的不確定性。2017年6月，美國宣布退出《巴黎協定》，導致一定程度上的“治理真空”[4]，引發國際社會對全球氣候治理未來發展方向的擔憂。2021年2月，其新一屆政府又簽署行政令重返《巴黎協定》，為飽受新冠肺炎疫情沖擊的“后巴黎時代”全球氣候治理注入新動能，推動全球綠色復蘇[5]。

三、“雙碳”目標下全球氣候治理的中國擔當

自2020年9月以來，中國國家主席習近平在聯合國大會、二十國集團領導人峰會等國際重要場合發表講話[6]，提出中國將力爭于2030年前實現二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和。中國的“雙碳”承諾既是中國在應對氣候變化行動、推動構建人類命運共同體方面的主動擔當，也是中國促進經濟社會發展全面綠色轉型的必然選擇[7]。

（一）中國新目標的提出推動和引領了全球行動

中國“雙碳”目標是經濟社會發展的全新變革，需實現國內能源產業結構的低碳轉型以及生活方式的低碳化轉變，還需不斷推進并深化同國外的碳減排交流與合作。中國堅定維護多邊主義，主張通過多邊機制共同應對全球氣候變化問題，首先是積極開展南南氣候變化合作[8]。發展中國家限于資金、技術、人才，無法有效應對氣候變化。中國通過設立中國氣候變化南南合作基金，贈送光伏發電系統、新能源汽車等應對氣候變化相關設備，提出并踐行“十百千”計劃，培養應對氣候變化領域專技人才等方式[9]，幫助發展中國家適應氣候變化，從而推動全球行動的開展。

其次，中國引領全球多邊氣候治理合作。中國作為多邊主義的擁護者、倡導者，肯定聯合國在全球氣候治理中的核心地位，積極推動國際氣候談判，引領全球氣候變化多邊合作。2020年新冠疫情的爆發及后續的疫情反復，直接沖擊經濟全球化進程，導致全球價值鏈、產業鏈恢復受阻，各國將施政重點放在抗疫和恢復本國經濟，全球氣候治理的合作意愿及資源投入不足。在此背景下，中國主動承諾“3060雙碳”目標，提出中國倡導、中國措施，彰顯了負責任大國態度，推動“后巴黎時代”多邊氣候治理進程，重振國際社會對世界經濟綠色復蘇的信心。

（二）中國實現“雙碳”目標需要付出艱苦努力

進入21世紀以來，中國的碳排放總量快速增加，但溫室氣體排放總量與碳匯吸收能力之間仍存在很大的逆差，為縮小兩者差距直至實現平衡，中國進行了多方努力。在增強碳匯吸收能力方面，中國深入推進大規模國土綠化行動，增加森林與草原碳匯。2020年全國完成造林677萬公頃、森林撫育837萬公頃、退耕還林還草82.7萬公頃、退牧還草168.5萬公頃，天然草原綜合植被蓋率達56.1%[10]。

盡管中國通過植樹造林等方式增加碳匯的工作取得長效進展，但在較長一段時間內，中國碳匯吸收能力增長空間有限，為實現碳中和目標，還需從降低溫室氣體排放總量入手[11]，調整產業結構、發展綠色金融、推進節能提效等多項措施并舉控制碳排總量。

中國為實現“雙碳”目標，著力推動能源供給側結構性改革，加大淘汰產業落后產能力度，支持綠色低碳循環經濟發展，形成了以服務業為主導的產業結構。但中國國內地區發展不平衡現象依然存在，基礎設施建設仍存在明顯不足，這使得以“土木鋼石”為主的經濟結構仍將持續。受資源稟賦、產業結構、發展階段等因素影響，我國的能源消費還將繼續依賴煤炭。中國應重點突破零碳電力技術，加快零碳非電能源技術研發、超前部署增匯技術以及大力發展資源產品循環利用與節能節材技術[12]，推動產業結構的轉型升級。

在發展綠色金融方面，中國已經初步構建并完善綠色金融體系，建立了碳排放權交易市場，并積極探索綠色金融改革創新試驗區、跨區域綠色金融協調發展試點等發展模式，但仍存在資金投入和金融支持缺乏、系統性金融風險隱憂等問題[13]。中國還需完善綠色金融體系，鼓勵綠色金融工具創新，優化綠色金融風險監管機制，在發揮政府主導作用的同時，利用好市場力量，促導企業憑借經濟手段主動進行碳減排，既控制碳排放總量，又推動低碳經濟發展。

“雙碳”目標戰略對中國氣候變化治理體系中的法律體系完善創新提出新挑戰與新機遇。目前中國正加速形成推進碳達峰、碳中和行動的政策體系框架，成立了碳達峰碳中和工作領導小組，正在制定碳達峰、碳中和1+N政策體系[14]。針對應對氣候變化的國家專門立法缺失、減污降碳協同增效的基礎性規則缺損、相關立法目的之間缺乏協調等問題[15]，中國政府也在加速推進法律體系的完善和法律制度的靶向改革，以補足國家氣候治理體系的法制短板，為碳中和全周期提供法律保障。

四、結語

在“后巴黎時代”，《巴黎協定》將繼續作為凝聚最大國際共識的具有法律約束力的氣候協議得到執行。《協定》所提出的全球碳中和概念為各國推動碳減排和建設氣候適應能力行動提供了新目標，也為全球氣候治理提出了新要求。而中國“3060雙碳”目標的提出既是一個國際負責任大國的擔當，也需為此付出艱辛努力以實現經濟社會發展的全面綠色轉型。