城市社區“去行政化”悖論研究：基于歷史、現實邏輯分析

南京航空航天大學 周鈺笠

一、研究背景與問題提出

社區建設的出現很大程度上是在單位制解體后，作為“單位”的替代物應對社會結構轉變過程中的種種問題。社區在這一過程中逐步成為社區治理單元，社區行政化問題也隨之而來。社區行政化不利于社會治理的創新和社區自治的發展，是一種不經濟的、不可持續的社會發展機制[1]，引起學界的廣泛批判。研究者普遍認為社區在職能、人員安排、組織設置、工作方式、運行機制、經費保障等方面存在明顯的行政化特征[2]，并在網格化推廣過程中社區治理行政化達到頂峰，居委會在行政化過程中迷失“自治性”與“行政性”的角色定位。

社區是社會的基礎，是社會運轉的根基，社區治理是社會治理的核心。而“行政化問題”已成為社區治理體制改革過程中不可避免的“攔路虎”。在基層治理結構中，居委會的高度行政化大大壓縮了“自治空間”，嚴重阻礙了基層社區自治的發展和社區社會性的發育，不利于社區治理體制創新。就此而言，社區行政化問題體現在“行政性”對“自治性”的擠壓和弱化。因此，去行政化的目的在于，通過給區居委會減負增能，釋放被壓縮的自治性，回歸到基層群眾自治組織的屬性。在社區“自治性”和“行政性”博弈關系中，人們對社區行政化導致的現實問題—社區行政負擔過重—展開了多種去行政化改革探索，其中具有代表性的模式有“居站分離”“權力清單”“三社聯動”等。各項改革收獲頗豐，但實踐效果并不理想，基層社區存在的行政化傾向過重問題并沒有實質性改變，反而出現“行政性被動參與”“去行政化與被邊緣化”等悖論。基于社區治理改革的邏輯，不禁需要思考：“去行政化”改革的悖論的深層次根源是什么？在“自治性”和“行政性”博弈關系中，為何“減負”后“自治性”沒有得到有效發展？

二、社區去行政化改革探索

（1）“居站分離”模式是指在社區居委會以外，設立新的社區工作站用來專門承接從居委會剝離出來的政府行政性事物，通過對社區居委會“減負”，讓行政歸行政，自治歸自治。此模式以組織功能分割的方式試圖解決城市基層社區中行政性擠壓自治性的問題，其積極作用體現在：一，減弱居委會行政負擔，將行政工作轉移給社區工作站，使居委會可以專心于社區建設；二，推動社區工作的專業化、職業化、規范化。[3]這種改革模式雖然改變了居委會行政性角色，但在實踐中又出現“再行政化”和“邊緣化”的問題。一方面，社區工作站受政府派出機構管轄，工作站的行政工具化傾向明顯，同時增加了行政成本；另一方面，居站分離后，下沉到基層的行政型事務從居委會剝離，與之相關的如權力、經費等行政資源也隨之抽離，大大降低了居委會在社區的主體地位和群眾認可度，削弱了居委會作為群眾與政府之間聯結紐帶的作用。

（2）“行政準入”模式通過確定社區工作的各類事項，制定清晰的社區權力清單，實施社區工作準入制度，以此展開社區去行政化改革。行政準入模式以“權力清單”限制行政性事務進入社區，很大程度上實現了社區“減負”，并對社區政策的精細化設計有著積極意義，但實踐效果與政策預期仍有很大差距。主要體現在：第一，“權力清單”制度設計局限于社區負擔行政事務量的限制，并沒有改變社區工作的主要內容依然是行政事務的事實，社區工作主要精力并沒有轉向到社區服務、社區發展；第二，行政準入模式并沒有改變基層體制結構，社區自治組織與政府派出機構間仍處于不對等的地位，在現實運行中，基層政府和職能部門采用“迂回方式”等非制度性方式實現行政事務下沉到社區。

（3）“三社聯動”模式主張從組織賦能的角度，在社區工作中構建社區居委會、社會工作者、社會組織協同合作的聯動格局，在政社分工和合作機制基礎上，吸引社會組織、社工等多元主體參與社區建設，形成多元主體參與社區建設合力，推進基層社區治理創新。“三社聯動”模式通過吸納社會力量參與社區治理，激發社區活力，更好地滿足了群眾個性化、多元化需求，發展了社區“社會性”。這一模式看似是解決社區“行政化”、發展社區“自治”的良方，不過在實踐運作中也產生許多問題。一是“三社”聯而不動。在社區服務中，三者關系應當是平等協商合作的伙伴關系，而具體實踐中，三者之間主體結構、權力結構失衡，居委會占據支配地位，專業社工和社會組織處于被動承接狀態，導致三者聯而不動[4]。二是居委會難以擺脫行政性角色，基于對政府權力和資源的依賴，在工作中仍以政府委派任務為主。

可見，單純限制行政權力的社區去行政化改革效果并不理想。一方面，改革的一系列措施流于問題表面，沒有改變基層體制結構失衡的實質現狀，“減負”后基層行政性事務并沒有實質性減少；另一方面，基層治理改革的基本論調是“通過去行政性，以釋放自治性”，預設了“行政性”與“自治性”對立、此消彼長的彈性轉換關系，當居委會失去行政事權后，并未能激發社區自治性。事實上，“自治性與行政性對立”的對立視角遮蔽了兩者間相互依賴和附屬的復雜關系。創新社區治理改革要從我國國情出發，從社區行政化的歷史和現實兩個邏輯，分析行政化在基層“改而不變”的原因。

三、社區去行政化改革悖論的邏輯

（一）社區建設的歷史邏輯：行政化的必然結果

1.行政主導模式下的社會重組

計劃經濟時期，城市社會結構由高度組織化的政府和依附于政府的單位組成。單位作為國家集中分配、控制社會資源的重要載體，是為個體提供教育、衛生、文化等公共服務的重要主體，個體對單位有著強烈的依附關系。[5]單位的本質特征是“國家-單位-個人”三層級社會結構的縱向聯結動員和控制機制，是正式實施社會動員和控制社會的組織手段[6]。這種意義上，單位是政府組織社會的一種機制。而計劃經濟向市場經濟轉向后，“單位制”的解體使得“單位人”轉變為“社會人”，新的城市問題產生，市場經濟下利益的調整導致“單位人”原有的既得利益受損，“自由人”的政府需要新的管理機制進行社會重組，尋求經濟發展與社會穩定的平衡。在這種經濟發展的社會基礎下，個體由于一直以來對政府、單位的依附性，沒有進行自組織的能力，只能由政府擔任社會重組的重任，因此其必然進行自上而下的政權建設。

2.國家權力對基層的滲透

隨著單位制解體和社會主義市場經濟的確立，社區逐步取代單位成為社會管理和社會生活的基本單元。從我國實際情況出發來看，社區是作為“單位”的代替物，是在社會整體結構的轉型過程中作為維護秩序和管理的工具手段。這也是政府推動社區建設的主觀動力。因此，我國社區建設和基層政權建設是同步進行的，在國家政權建設的過程中產出了近代基層結構：國家政權建設要求向上權力的集中和資源的汲取，向下的推進組織化過程—通過自上而下的政治的、行政的和社會的動員，使政黨和政府的組織力量向下延伸和嵌入，將社會資本吸納、包容進體制內。[7]國家為實現對基層社會的有效治理，以“行政吸納社會”的邏輯，通過理念滲透、宗旨滲透、程序滲透、服務滲透等多種途徑，實現向基層深入、持續的影響，形成“上下級關系”認知和國家權力再構建。[8]所以說，社區行政化的現實，是國家權力向基層滲透，是權威治理體制的運行邏輯和行政慣性的必然結果。

（二）社區自治的現實邏輯：自治能力的缺席

1.行政管控的路徑依賴

社區建設源于社會經濟發展和政府行政管控兩方面的共同需求，而事實上，政府在整個過程中扮演著主導者和推動者的角色，社會是被動參與和服從的角色。這種自上而下行政推動的路徑選擇，必然導致社區建設從根源上就缺乏自主性、自發性，缺少發展社區的活力和能力，更多的是對政府的依賴。這種以行政邏輯推動社區建設的路徑選擇表現為政府行為的路徑依賴和基層社區管理模式的路徑依賴：1.政府習慣于運用行政權力調動體制內外的一切資源去實現預定的政治目標，并根據自己的意愿配置資源，通過廣泛的控制和強化歸屬，讓組織社會和個人對政府產生依賴；[9]2.在基層結構中，社區居委會與政府派出機構是“領導和被領導關系”，社區資源和組織被行政吸納進體制內。在地方政府的“壓力型”運行體制內，基層社區疲于應付上級下達的各指標、行政任務，沒有精力回應居民的真實需求，而社區行政化能夠有效適應壓力性體制內的各種機制，作為解決問題的有效手段，成為基層管理模式的“理性選擇”。同樣，以行政邏輯推動的社區改革，難以改變已經固化的基層結構，限制并弱化了社區體制改革的動力。

2.社區對政府資源和行政權力的依賴

《居民委員會組織法》規定了居民委員會的性質是基層群眾性自治組織，其自治性體現為居民的“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”，同時又承擔協助政府開展工作的任務—承擔自治和行政的雙重職能，具有“官-民”二重性。雖然政府自上而下以行政邏輯構建了社區建設的行政化機制是客觀現實需要，符合我國國情，但社區居委會作為社區組織主體之一，在行政體制結構中必然充滿強烈的行政化色彩—難以擺脫對政府資源和權力的依賴。這種依賴體現為客觀和主觀的依賴兩個方面：1.客觀依賴是指在行政主導的社區建設中，由于社會對國家的整體依賴性，政府只有通過行政權力調動資源推動社區建設，以達到快速社會重組恢復秩序的政治目的。這是客觀現實問題。2.主觀依賴，是指社區居委會在自身“官-民”二重性困境中，為了維系社區居民對自身地位和合法性的認同，作出依賴政府資源和行政權力來保障自身地位的理性選擇。并且與行政性事務相關的行政事權的剝離，使居委會面臨無事可做的“邊緣化”尷尬處境。尤其基層社區在與政府派出機構關系中處于弱勢地位，為了避免行政資源流失，甚至會主動強化其“官-民”二重性，幫助行政權力在基層進行再構建。當居委會失去相關行政權益時，群眾利益與居委會組織的直接聯系減少，兩者關聯則被大大弱化。沒有群眾基礎，更沒有充沛的可利用資源，社區居委會再難言“自治”。

可見，在我國城市社區基層結構中，社區居委會的自治性與行政性是相互對立又相互依賴的復雜關系。需要注意的是，這并不意味著兩者存在轉化關系。自治性是社區居委會在社區場域中，組織居民實現“四自”、基層民主的社會屬性，而行政性是國家權力自上而下主導社區建設過程中，通過基層政權再構建而催生出來的附屬屬性。

四、社區去行政化改革再思考

“行政性”是政府主導社會重組推進社區建設和國家權力在基層再構建的雙重歷史邏輯，貫穿中華人民共和國成立后我國政治經濟發展和社會轉型的全過程，“社區行政化”是我國社區建設發展的歷史必然。純粹的“去行政化”思路不符合我國實際國情，也難以奏效。而以“社區減負”減少社區冗余行政事務和形式行政事務的改革也沒能達到理想效果。社區去行政化改革的目的是為了發展社區自治、促進基層民主的實現，開創社區治理新格局。以目標為導向的社區治理改革，需要將重心放在社區自治能力發展的思路上。在社區“行政性”與“自治性”兩者關系中，社區自治性是社區發展的關鍵要素，以去行政化而讓位空間給自治性的理念是片面“美好幻想”。在我國社區實際情況中，盡管行政性附屬于自治性，實質上行政性卻是凌駕于自治性之上，導致社區自治性的發展在社區場域中依賴并受制于“行政性”。所以，“完全自治”的改革思路并不符合我國實際，“合作共治”才是當前我國發展階段的理性選擇，而合作的前提是合作方間關系是平等關系，強調社區主體的平等地位。

社區管理往社區自治轉向之所以困難，一方面是由于缺乏自治空間，社區自治組織和社區居民的主體地位處于劣勢，政府占主導地位；另一方面是自治主體缺乏有效的自治能力，包括組織能力、資源配置和運作能力等。發展社區自治，創新社區治理，發展社會治理新格局，推進國家治理體系和治理能力現代化：要打破行政邏輯主導下的社區改革，讓政府有序退出社區管理事務，弱化行政權力在社區治理過程中的大包攬和一元主導作用—在行政性下發展自治性，同時行政性為自治性讓空間；促進社會組織的發展，培養社區自治能力和自治意識，構建多元主體合作共治的治理格局。具體包括：1.政府權力下放，明確政府和社區居委會角色定位，厘清兩者權責關系，讓政府回歸“引導者”位置，通過建立有效可行的“行政準入”監督機制，減少社區行政事務負擔，讓居委會有更多精力放在社區發展上，擴大社區自治空間。期次，引入市場機制，促進社會組織的發展，多元化社區資源，減少社區對政府財政撥款的依賴。以市場機制激發社會組織積極性，發展多元化社區資源，培養社區資源配置和運營能力。3.基于互聯網技術構建信息化溝通平臺，打造需求表達、溝通協商、居民參與的多元渠道，建立協商溝通、監督反饋機制，有效的溝通和監督機制，是多元主體合作共治有效的保障。4.破除“原子化”居民冷漠，發展社區共同體文化，基于社區“微治理”、小區“群治理”激發居民參與活力和參與意識，倡導社區參與，發展基層民主，促進社區自治發展。