黨建引領下城市社區治理效能優化提升路徑
——基于杭州市F區“社區大黨委”實踐

鄭俊杰，吳樂珍

1.浙江廣播電視大學富陽學院；2.浙江開放大學

一、引言

改革開放40多年來，黨在城市基層的組織建設蓬勃發展，但在城市社區治理方面還面臨形勢復雜、治理薄弱的問題，存在一定程度的“強建設，弱治理”局面。一方面，城市社區黨組織覆蓋廣泛，且內嵌于社會治理格局之中，基層黨建引領城市社區治理具有良好的組織基礎。這些廣泛分布于社區的基層黨組織，是城市社區治理的中堅主體和領導力量；另一方面，新時代城市社會呈現出高度流動、分化、復雜的特點，各種社會矛盾和利益紛爭在社區高度疊加，社區基層黨組織在面對如此紛繁復雜的社區治理背景時，時常感到在社區治理上力不從心，黨的基層組織出現弱化和邊緣化問題，出現基層黨建“懸浮化”。

因此，針對這些問題，2017年黨中央把“領導基層治理”作為新時代基層黨組織開展基層黨建工作的新要求，隨后2019年又提出“必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下功夫”“把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能。”因此，城市基層黨組織如何領導新時代城市社區治理，將黨領導基層治理的制度優勢轉化為提升城市社區治理效能，成為新時代城市基層黨建工作的重要課題。

二、案例研究：F區“社區大黨委”治理實踐與效能體現

為進一步發揮黨建引領社會治理作用，促進城市基層黨組織領導下的基層治理體系和治理能力現代化，2019年以來F區通過社區“大黨委”為載體的黨建引領社區治理試點，緊緊圍繞推進高水平社會治理的目標，積極探索高水平社區治理機制建設。試點開展兩年多來，通過基層黨建與城市社區治理相結合，一方面，基層黨建工作有了實質性內容和堅實依托，有效克服了基層黨建工作虛化、弱化、邊緣化等方面存在的問題；另一方面，重塑了社區治理權威，提升了基層黨組織的組織力、動員力和執行力，進一步夯實黨在基層的執政基礎，發揮出了巨大的社會治理效能，取得了良好的治理效果，其有益的治理經驗也得到了廣大人民群眾的好評及上級黨委政府的肯定。

（一）黨建引領城市社區治理的實踐

第一，制定居民為本和問題導向的社區治理目標。社區“大黨委”在確立社區治理目標時，堅持以人民為中心的治理理念，從解決社區居民關心、關注的問題出發。通過入戶走訪調研、現場問卷調查等形式，召開群眾、居民代表座談會，廣泛了解群眾關心的民生問題，精準發現提取社區群眾需求，按照每個社區3-5個問題的標準，梳理綜合治理、城市建設、黨建共建等五方面問題形成“需求清單”，總結梳理出群眾關心的社會治理熱點難點問題，給出解決問題的具體時間表和要求并通過《富陽日報》進行社會公示，接受社區群眾監督。通過每位聯系社區領導領銜辦理2-3個難題，每個共建區級機關承辦1-2件實事，牽頭召開社區“大黨委”共建會議，研究討論熱點難點問題，其他共建單位全力協辦的方式，組團進行辦理。

第二，搭建“1+1+X”架構的“大黨委”治理平臺。社區“大黨委”的“1+1+X”組織架構：以社區基層黨組織為核心，第一個“1”指每個社區有1名區級領導負責聯系所在社區，第二個“1”指每個社區有1家區級機關作為“大黨委”牽頭單位，“X”指社區轄區范圍內若干其他區級機關、企事業單位、兩新黨組織、外地駐富陽單位等組織，通過開展區域化黨建共建，加強互聯互動，統籌推進社區內黨建、治理和服務等工作。目前，F區50個城市社區已經全部建立起社區“大黨委”，35位區級領導、65家區級機關、89個科所站隊、57個兩新組織、75家國有企業，組成50個社區共建工作組團，形成聚力共建、上下聯動的社區“大黨委”為載體的社區治理新格局。

第三，構建廣泛代表性的多元社區治理主體。社區“大黨委”人選名單由社區黨組織研究提出，報街道黨工委同意，“大黨委”成員任期為5年，與社區黨組織任期相同，相關成員因工作調動等原因不能履職的，由社區黨組織報街道黨工委同意后，按規定程序及時進行退出和增補。社區“大黨委”主要組成人員以機關事業單位黨組織負責人為主體，設書記和副書記各1名，其中書記由社區黨組織書記擔任，副書記由區級機關牽頭單位分管黨建工作班子成員兼任。一般設委員7-15名，由“大黨委”聯系結對單位分管黨建工作班子成員兼任，同時還吸收社區內部分小區業主委員會主任、物業服務企業負責人、兩新組織負責人中的黨員擔任“大黨委”委員。“大黨委”組成人員一般比較熟悉黨務工作，又具備一定的領導議事協商能力，廣泛多元的治理主體對精準診斷識別社區真實問題，提出適宜的問題解決方案，達成社區治理目標及提高治理整體效能，提供了可靠的治理人才保障。

第四，多種治理工作機制協同配合使用。社區“大黨委”經過1年多的運行，在實踐中逐漸形成五項行之有效的工作機制，具體如下：一是黨建聯席會議制度。每月1次召開社區“大黨委”聯席會議，聯席會議一般應邀請聯系區領導和全體社區“大黨委”委員參加。主要研究社區范圍內黨建、治理、服務等工作，征求意見建議，部署安排工作任務，協調解決難點問題。二是黨員聯管機制。在職黨員回居住地社區報到，接受小區黨組織、樓道黨支部的雙重管理。定期參加本社區的組織生活、志愿服務、消防隱患整治、垃圾分類等方面黨組織活動，持續認領小區黨員先鋒崗、黨員責任區，開展好小區“共產黨員戶”樓道亮身份工作。三是群眾聯訪機制。以小區為單位組建黨員聯系服務隊，由社區“大黨委”委員任隊長，吸收其他小區在職黨員干部參與，落實小區業委會、物業服務企業、黨員戶、困難戶、信訪戶“五必聯”要求，經常性了解社區民生需求。四是難題聯辦機制。以社區“大黨委”為單位，各聯系結對成員單位參與，統籌人力、物力、財力等資源，每年用100天左右時間，按照每個社區2-3個問題的數量，合力辦理解決一批本社區內群眾關心的熱點難點問題，持續提升群眾獲得感、滿意度。五是服務聯促機制。社區黨組織牽頭，“大黨委”成員單位共同參與，共同落實好物業服務企業考評工作，確保考評結果真實、準確，合力提高物業服務企業黨建工作和物業服務水平。

（二）城市社區治理效能得到明顯提升

第一，治理目標達成度高，民生難題得到解決。通過黨建引領基層治理創新，組織開展社區“百日解百難”專項行動，每年用100天時間，解決100個左右社區群眾關心的熱點難點問題。2019年5月各級黨員干部以社區“大黨委”為單位，走訪群眾3萬余戶、召開座談會240余次，通過每位聯系社區的區領導領銜辦理2-3個難題，每個共建區級機關承辦1-2件實事，其他共建單位全力協辦的方式，組團進行辦理。截至2019年11月，全部問題100%辦理完結。調查結果顯示，社區群眾對黨建引領城市社區治理預期目標達成上充滿信心，其中32.4%的認為能達到預期目標、40.13%的認為能達到預期目標。

第二，整合多方治理資源，形成社區治理合力。通過社區“大黨委”完善社區轄區內各類組織間的聯動機制，使社區真正成為城市基層黨建和治理工作的基本功能承載體，整合調動政府、社區、社會各方力量和資源，引導激勵各類組織、黨員群眾相互服務、相互促進、共同發展，推動形成區域內各類組織、黨員群眾在社區黨組織領導下履職履責、開展服務的良好格局。2020年以來，F區通過社區黨組織領導、共建單位發動、黨員居民參與，先后建立起“學校交通疏導員”“老干部解憂室”“消防隱患整治黨員包干制”“靚媽志愿團”等一系列社區共建工作品牌，形成社區治理合力，有效發揮社區治理中的協同作用。

第三，黨建嵌入社區治理，治理效應積極發揮。社區“大黨委”以“1+1+X”為載體的區域化黨建組織架構，通過重構基層社區黨建組織架構，將“大黨委”的黨建工作嵌入到社區治理目標之中，克服了基層社區在解決重難點問題時在治理權威上的不足。同時，社區“大黨委”整合了社區轄區范圍內黨建力量，通過黨建政治引領的方式提升了基層黨組織的凝聚力和戰斗力，社區“大黨委”使社區轄區范圍內黨的各類組織在基層結成了一張網，能夠有效整合區域內黨建資源，提升基層黨組織的社會治理能力。目前，F區已有8400多名在職黨員到所在社區報到，參與社區志愿服務，在社區治理中發揮了重要作用，特別是在平安巡防、社區環境整治、政策宣講等方面發揮了先鋒模范作用，在接受服務和提供志愿服務的雙向互動過程中，聯系群眾，凝聚力量。

第四，居民群眾評價提升，治理社會效益明顯。社區“大黨委”試點工作2年多來，社區“大黨委”引領下的社區治理工作成效顯著，調查結果顯示，社區居民對“大黨委”工作具有一定的熟悉程度，84.2%的社區居民對F區社區“大黨委”表示聽說過、了解或熟知，充分說明社區“大黨委”發揮的政治引領、思想引領已深入基層社區群眾頭腦。同時，廣大社區居民對社區“大黨委”工作表示出充分肯定態度，有74.53%的社區居民對“大黨委”工作總體評價為較好或很好。這為未來社區“大黨委”引領社區治理和提升治理效能打下了良好的群眾基礎，營造了良好的社區治理氛圍。

三、優化提升社區治理效能路徑

優化提升社區治理效能是實現基層社會治理現代化的重要內容，也是應對基層黨建短板和社會風險的有效方式。從F區社區“大黨委”黨建創新實踐來看，黨建引領下的城市社區治理取得了一定的治理效果，但把城市社區打造成為一個溫暖的生活共同體和精神共同體，仍需通過多措并舉的方式推進和提升治理效能。

第一，加強黨的領導是社區治理效能發揮的核心。一是整合社區轄區內黨建資源和力量。以社區黨建引領嵌入社區治理，重新構建以社區治理為核心的黨建工作，強化對社區在職黨員的雙向教育與管理，引導機關事業單位黨員干部積極參與社區志愿服務活動，發揮先鋒模范作用。二是提高社區黨組織的組織力和服務力。在社區黨建框架內整合社區治理資源，解決社區最急需解決的諸如服務群眾、綜合治理、城市管理等重難點問題，提供優質高效的社區服務，更好滿足社區群眾對美好生活的期待，增強社區居民的幸福感、認同感，樹立起社區治理權威。

第二，有效的黨建平臺是治理效能發揮的關鍵。一是搭建“1+1+X”區域化黨建組織架構。打破以單位制為主體的傳統黨建模式，整合社區內黨建資源，形成區域化大黨建平臺，變以往社區黨組織為主體的社區治理獨角戲為社區各類黨組織共同參與的多方共治的大合唱，匯集來自政府機關、企業事業單位、兩新組織等各類社區基層組織，動員吸引社會其他主體共同參與社區事務治理。二是建立常態化議事協商制度。一方面拓寬了社區問題的觀察視野，為精準識別社區問題制定社區治理目標提供了可靠的基礎；另一方面黨建引領下的多方參與提高了社區治理的民主性，為有效達成治理目標和發揮治理效能提供了可靠的政治保證。

第三，堅持服務群眾導向是治理效能發揮的目標。全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，是推進新時代城市基層黨建引領社區治理的出發點和落腳點，在社區治理中堅持以為群眾服務為導向，把維護好、發展好社區群眾利益放在社區治理的重要位置是黨建引領發揮社區治理效能的關鍵所在。一是，強化社區服務型黨建轉型。把滿足社區居民的服務需求放在黨建工作的重要位置，通過引領推動社區治理來助推社區黨組織由傳統型黨建向服務型黨建轉型，通過拓展社區黨建的服務功能來強化政治功能，夯實黨在基層的政治基礎，真正實現社區治理的“善治”。二是，精準掌握社區群眾的現實需求。社區黨建要充分利用“資源清單”，為社區居民提供更加精準和實用的“服務清單”，更好地滿足社區群眾的“需求清單”，讓群眾感受到服務的零距離、全方位、精準性。

第四，完善的運行機制是治理效能發揮的保障。一是建立群眾需求精準識別機制。在傳統的實地走訪、現場座談等方式了解和掌握群眾需求基礎上，注重通過大數據、人工智能等信息化技術治理手段建立和完善群眾需求的精準收集與反饋機制。二是建立難題聯辦解決機制。以區域化黨建組織架構為基礎，對總結梳理出來的群眾普遍關心關注的社區治理難點、痛點問題進行匯總、歸類，通過領辦、協辦等方式進行掛牌辦理，同時接受社區群眾的監督。三是建立數字化支撐的聯動機制。積極探索數字化改革撬動提升社區治理效能，開發社區治理的數字化場景應用，一方面確保各治理主體在信息共享、溝通協商、問題解決等方面順暢協調，另一方面更好地幫助治理主體之間責任界分和行為協同。

第五，構建治理評估框架是治理效能發揮的基礎。一是，建立需求和問題為導向的治理目標，以解決社區居民關心的民生問題作為社區治理的重點保障目標。二是，建立優質高效為導向的治理執行機制。從治理主體層面，構建社區“大黨委”為核心的多方參與的治理架構；治理機構層面，通過有效黨建載體最大程度協調社區“大黨委”成員單位之間通力合作；治理手段方面，保證治理活動中所需的各種資源充足，利用人工智能、大數據等先進的科技手段參與社區治理。三是，構建多元的治理評價體系。通過治理目標評價、治理效率評價、社區群眾評價等多層面、多維度評價，形成多維治理評價監督機制，提升以人民為中心的治理效能。