探析三孩生育政策的緣起、影響與展望

蘇州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陳紅照

2021年7月20日，針對我國人口發(fā)展的新形勢，《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》發(fā)布，再次對國家的人口政策進(jìn)行完善，提出實(shí)施三孩生育政策。從二孩政策到實(shí)施三孩政策的調(diào)整，不僅對個(gè)人和家庭，同時(shí)也將對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的意義。筆者試就實(shí)施三孩生育政策的影響和前景展望作幾點(diǎn)思考。

一、實(shí)施三孩生育政策緣起

（一）全面二孩政策的實(shí)施未能改變?nèi)丝谧兓厔?/h3>

從2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》提出實(shí)施單獨(dú)二胎政策到2015年10月黨中央提出全面放開二孩政策，標(biāo)志著我國生育政策不斷與時(shí)俱進(jìn)。此項(xiàng)政策的調(diào)整適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的要求，但是作為生育主體的女性對生育二孩沒有預(yù)期的那么期待，特別是職業(yè)女性生育意愿更是低下[1]。目前我國育齡婦女規(guī)模持續(xù)縮減、育齡婦女生育意愿低迷、生育養(yǎng)育成本高昂，以及影響生育的住房、教育和醫(yī)療高成本等結(jié)構(gòu)性因素，導(dǎo)致我國出生人口和生育水平呈下降態(tài)勢[2]。盡管我國政府、社會(huì)、媒體對二孩政策的實(shí)施寄托了較高的期望，但是近年來的出生人口仍有下降，二孩政策的實(shí)施結(jié)果低于預(yù)期。2017年1月我國發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016－2030年）》提出了人口生育率目標(biāo)，不斷提高總和生育率，計(jì)劃通過13年的努力實(shí)現(xiàn)1.8的總和生育率，但是目前差距仍然較大，需要進(jìn)一步放開生育控制，因此三孩生育政策的出臺(tái)再次釋放生育意愿。

（二）我國人口增長緩慢，老齡化程度加深

隨著人類社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)前人口老齡化已是世界趨勢。不少發(fā)達(dá)國家在富裕之后人口進(jìn)入負(fù)增長和老齡化，但我國面臨的現(xiàn)狀是剛實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，正奔向共同富裕的路上就迎來了老齡化社會(huì)。通過第六次與第七次人口普查比較顯示，我國人口在年齡結(jié)構(gòu)上突出特征是人口老齡化程度仍然在增加。這將給我國的家庭、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來較大的影響。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的第七次全國人口普查公報(bào)顯示，“60歲及以上人口為264018766人，占18.70%，其中65歲及以上人口為190635280人，占13.50%。與2010年第六次全國人口普查相比，0—14歲人口的比重上升1.35個(gè)百分點(diǎn)，15—59歲人口的比重下降6.79個(gè)百分點(diǎn)，60歲及以上人口的比重上升5.44個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升4.63個(gè)百分點(diǎn)”[3]。年齡結(jié)構(gòu)上，老年人口規(guī)模變大，老齡化進(jìn)程加快，老齡化程度仍在加深。

（三）新冠肺炎疫情暴發(fā)對年輕群體婚育的影響

受新冠肺炎疫情影響，全球經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展都受到重大沖擊。我國國內(nèi)年輕群體失業(yè)及就業(yè)、收入狀況不穩(wěn)定性的增加明顯影響到婚育安排，進(jìn)一步延后或取消。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局第七次全國人口普查結(jié)果顯示，2020 年我國出生人口為 1200萬人，比 2019 年下降18%，在政策等沒有明顯變化的情況下出生人口的相對大幅減少，新冠肺炎疫情是不容忽視的重要因素。疫情危機(jī)與我國近年來出生下降趨勢疊加，加速了我國出生人口數(shù)量和生育率的下行: 疫情對我國婚育的抑制性影響既全面又廣泛[4]。當(dāng)前我國政府采取了一系列有效措施應(yīng)對疫情，現(xiàn)已進(jìn)入常態(tài)化防控階段，但新冠疫情的復(fù)雜性帶來的國內(nèi)零星散發(fā)疫情，同時(shí)境外不少地區(qū)疫情控制不力給我國帶來巨大的輸入性壓力和風(fēng)險(xiǎn)。因此，在這種形勢下，實(shí)施三孩生育政策來應(yīng)對我國低生育率的沖擊成為當(dāng)然選擇。

二、實(shí)施三孩生育政策的影響

（一）以人為本尊重公民生育權(quán),進(jìn)一步提高生育保障

自我國實(shí)施計(jì)劃生育政策以來，依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口數(shù)量增長情況，對生育決定權(quán)的限制不斷減少，不斷釋放群眾的生育意愿，讓生育權(quán)進(jìn)一步回歸家庭，讓家庭自主決定生育。“所謂生育自主性，是指已婚夫妻按自己的意愿來選擇是否生育、生育多少及如何生育的一種主觀特性。鑒于自主性的本質(zhì)是一種自由意志的表達(dá)，因此可以說，人們的生育自主性愈強(qiáng)，其家庭生活愈如意、主觀幸福感愈強(qiáng)。在這個(gè)意義上，生育自主性自然是家庭發(fā)展的一個(gè)重要指標(biāo)。[5]”生育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，但不能脫離我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際國情，通過法律限制生育自主權(quán)控制人口數(shù)量提高人口素質(zhì)，用公民犧牲部分權(quán)利獲得社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，已成國際共識(shí)。我國憲法和法律明確規(guī)定了實(shí)施計(jì)劃生育控制人口數(shù)量和質(zhì)量，為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口數(shù)量推行計(jì)劃生育的國策，從“一孩”“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”，再到“三孩政策”，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，這意味著公民在履行計(jì)劃生育義務(wù)的同時(shí)生育決定權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，生育權(quán)利得到了進(jìn)一步尊重。

（二）生育保障權(quán)利進(jìn)一步提高

自1992年以來，我國開始進(jìn)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，過去由集體承擔(dān)的生育保障被推向了市場。但是人類的生育不僅是家庭的私事，同時(shí)對國家和社會(huì)來說也是具有公共價(jià)值的，因此政府在生育保障中不能缺位，應(yīng)提供必要的公共服務(wù)，履行必要的生育保障責(zé)任，如孕前、孕中、孕后的產(chǎn)婦和嬰兒的系列保障和服務(wù)，從產(chǎn)假到津貼，從獎(jiǎng)勵(lì)到扶助等。生育保障從根本上要依托國家完善相應(yīng)的法律制度為公民的生育提供良好的條件和環(huán)境。配合實(shí)施三孩生育政策，2021年8月十三屆全國人大常委會(huì)通過了修改《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》的決定，2021年9月國務(wù)院廢止《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》等滯后于社會(huì)發(fā)展的一系列法規(guī)。我國公民的生育保障權(quán)得到進(jìn)一步提高和完善。提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，落實(shí)產(chǎn)假制度和生育津貼，探索實(shí)施父母育兒假，完善生育保險(xiǎn)制度等。

（三）減輕家庭生育和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)

2021年7月20日，《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》提出了我國未來在生育支持體系建設(shè)方面的目標(biāo)，計(jì)劃通過五年的努力，基本建立有效的體系和管理制度，之后再經(jīng)過十年的努力，實(shí)現(xiàn)建立更加完善的人口發(fā)展政策和法規(guī)體系和更高效的生育服務(wù)管理機(jī)制。政策的落實(shí)將會(huì)減輕家庭生育的醫(yī)療、教育和住房等生活方面的負(fù)擔(dān)。“《決定》取消執(zhí)行多年的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策，并出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)生育的福利政策和公共服務(wù)項(xiàng)目。[6]”在中國社會(huì)保障體系中增加了以養(yǎng)老保障和育小為核心、比較全面的人口服務(wù)體系，完善衛(wèi)生醫(yī)護(hù)服務(wù)體系，特別是提出了加強(qiáng)社區(qū)在服務(wù)孕產(chǎn)婦及兒童健康保障方面的能力和水平。推進(jìn)教育公平，解決育兒難，幼兒園、小學(xué)、中學(xué)可以公平入學(xué)的問題，整頓校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，減輕家教負(fù)擔(dān)，增加學(xué)校延時(shí)服務(wù)。此外，針對高房價(jià)問題，減輕住房負(fù)擔(dān)，在《決定》中明確提出了減輕負(fù)擔(dān)的稅收、住房等支持政策。實(shí)施三孩生育政策，增加了家庭子女的數(shù)量，在贍養(yǎng)方面可以共同分擔(dān)養(yǎng)老的責(zé)任，減輕子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神壓力，增強(qiáng)了家庭養(yǎng)老功能。由此可見，三孩政策的全面實(shí)施和支持政策的落實(shí)將會(huì)有利于創(chuàng)造年輕一代想生、生得起、養(yǎng)得起的社會(huì)生活環(huán)境。

（四）利于家庭和諧穩(wěn)定和子女健康成長

改革開放40年來我國的家庭趨于小型化，并在2020年平均家庭戶規(guī)模跌破了三口之家。從家庭層面上看，家庭規(guī)模縮小使得家庭撫育后代、贍養(yǎng)老人等功能弱化，代際支持能力下降凸顯了家庭的脆弱性[7]。隨著我國獨(dú)生子女政策實(shí)施之后，出現(xiàn)了不少失去獨(dú)生子女且年齡過大不能再生育的家庭，這樣的一孩家庭規(guī)模過小，尤顯脆弱，抵御外部風(fēng)險(xiǎn)能力很弱。從二孩生育政策到三孩生育政策，家庭子女增加不僅有利于穩(wěn)定家庭，提高抵御外部風(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)有利于子女成長過程中的社會(huì)化和健康發(fā)展。在子女的成長過程中，“兒童能將同胞互動(dòng)中所獲得的經(jīng)驗(yàn)遷移到未來的人際交往中，對個(gè)體在以后不同年齡階段的社會(huì)化起啟蒙和奠基作用，為進(jìn)行更廣泛的人際交流做準(zhǔn)備”[8]。多子女家庭形成的環(huán)境為孩子的性格、情感、品德等方面的發(fā)展創(chuàng)造了較有利的條件，此外，在婚姻方面，由于性別比例的不平衡和人口流動(dòng)加大加重了婚姻擠壓。因此，三孩生育政策及相關(guān)配套支持政策的有效實(shí)施利于家庭和諧穩(wěn)定和子女健康成長。

三、三孩生育政策的實(shí)施效果展望

（一）優(yōu)化人口年齡和性別比例，延緩老齡化進(jìn)程

對于一個(gè)國家的發(fā)展來說，合理的人口結(jié)構(gòu)很重要，而在人口構(gòu)成中，主要有年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)，而且這兩個(gè)要素對一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展影響最大。依據(jù)第七次全國人口普查公報(bào)顯示，全國人口中，男性人口為723339956人，占51.24%；女性人口為688438768人，占48.76%。總?cè)丝谛詣e比（以女性為100，男性對女性的比例）為105.07，與2010年第六次全國人口普查基本持平[9]。此前二孩政策的實(shí)施穩(wěn)定改善了我國的人口男女性別結(jié)構(gòu)。但是與我國第六次全國人口普查數(shù)據(jù)比較來看，目前我國60歲以上人口的比重還在增加，老齡化仍在加劇。簡單來說，全面三孩政策雖然未必能夠使得出生人口比例恢復(fù)到正常水平，但是同現(xiàn)有的比例相比，會(huì)有上升。[10]由此可見，我國社會(huì)老齡化進(jìn)程仍在持續(xù)。從最新的人口調(diào)查結(jié)果看，全面二孩政策的實(shí)施，的確產(chǎn)生了一定的效果。在二孩政策的基礎(chǔ)上，三孩政策的實(shí)施，將會(huì)進(jìn)一步釋放人口生育的潛力，有利于延緩我國人口老齡化進(jìn)程。

（二）提高生育率，增加青年勞動(dòng)力的供給

人口對于一個(gè)國家的發(fā)展是非常重要的，人口增長過慢或者負(fù)增長則會(huì)給國家的發(fā)展帶來一系列問題，如勞動(dòng)力供給不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等問題。我國改革開放以來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展成果，是依靠巨大的人口基數(shù)實(shí)現(xiàn)的。在我國第七次全國人口普查公報(bào)顯示，全國人口共 141178 萬人，相對第六次人口調(diào)查數(shù)據(jù)，在10年的時(shí)間內(nèi)，我國人口總量增加了7206 萬人，增長了5.38%；但是我國的勞動(dòng)力人口所占比重下降了6.79個(gè)百分點(diǎn)，而14歲以下的人口數(shù)量的比重上升了1.35個(gè)百分點(diǎn)，由此可見，二孩政策的實(shí)施還是產(chǎn)生了較為明顯的積極效果。在二孩政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開對人口數(shù)量的控制，提高生育率，增加青年勞動(dòng)力的供給，也是國家隨著人口形勢的變化靈活調(diào)整政策的需要，實(shí)施全面三孩政策，一方面有利于穩(wěn)定生育率，控制人口過快下降，增加勞動(dòng)力人口的供給，也有利于人口長期均衡發(fā)展。

（三）增加消費(fèi)，提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力

伴隨著新冠疫情在全球的爆發(fā)，更加劇了我國所面臨的內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜性。當(dāng)前，我國正深化改革，依托以國內(nèi)大循環(huán)為主體發(fā)展格局，謀求從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的新的轉(zhuǎn)變。這一發(fā)展格局要實(shí)現(xiàn)，就必須發(fā)揮我國14億人口超大規(guī)模市場潛力，以國內(nèi)消費(fèi)為主導(dǎo)的增長模式就成了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。過去實(shí)施高度嚴(yán)格的人口控制政策，實(shí)現(xiàn)了人口數(shù)量增速下降的目標(biāo)，但是年輕人的數(shù)量增幅在減小，在人口中的比重縮小，同時(shí)降低了少兒撫養(yǎng)比，而老年人口的比例在增加，這些因素降低了社會(huì)消費(fèi)需求。年輕群體的消費(fèi)能力是很強(qiáng)的，“第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國的總和生育率只有1.18。大部分父母從40歲左右就開始增加養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，儲(chǔ)蓄率的升高，必然導(dǎo)致了消費(fèi)率的降低，使得我國的內(nèi)需不足。[11]”此外，老年撫養(yǎng)比的上升也將降低消費(fèi)內(nèi)需。由二孩政策到三孩政策的進(jìn)一步調(diào)整，將會(huì)提高生育率和刺激家庭消費(fèi)愿望，有望延長我國的人口紅利期，帶來更多的消費(fèi)需求。

我國計(jì)劃生育政策從一孩到三孩政策的逐步放開，體現(xiàn)了國家對改善人口結(jié)構(gòu)、提高生育率的高度重視。但目前我國實(shí)際的生育率低下，人口出生率加速下降，人口增長進(jìn)入了低速緩慢階段，老齡化仍在加快，隨著我國三孩生育政策的逐步落地實(shí)施，未來的人口發(fā)展趨勢值得我們期待。