探析三孩生育政策的緣起、影響與展望

蘇州經貿職業技術學院 陳紅照

2021年7月20日，針對我國人口發展的新形勢，《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》發布，再次對國家的人口政策進行完善，提出實施三孩生育政策。從二孩政策到實施三孩政策的調整，不僅對個人和家庭，同時也將對我國經濟社會發展產生重大而深遠的意義。筆者試就實施三孩生育政策的影響和前景展望作幾點思考。

一、實施三孩生育政策緣起

（一）全面二孩政策的實施未能改變人口變化趨勢

從2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》提出實施單獨二胎政策到2015年10月黨中央提出全面放開二孩政策，標志著我國生育政策不斷與時俱進。此項政策的調整適應了社會發展的要求，但是作為生育主體的女性對生育二孩沒有預期的那么期待，特別是職業女性生育意愿更是低下[1]。目前我國育齡婦女規模持續縮減、育齡婦女生育意愿低迷、生育養育成本高昂，以及影響生育的住房、教育和醫療高成本等結構性因素，導致我國出生人口和生育水平呈下降態勢[2]。盡管我國政府、社會、媒體對二孩政策的實施寄托了較高的期望，但是近年來的出生人口仍有下降，二孩政策的實施結果低于預期。2017年1月我國發布的《國家人口發展規劃（2016－2030年）》提出了人口生育率目標，不斷提高總和生育率，計劃通過13年的努力實現1.8的總和生育率，但是目前差距仍然較大，需要進一步放開生育控制，因此三孩生育政策的出臺再次釋放生育意愿。

（二）我國人口增長緩慢，老齡化程度加深

隨著人類社會的發展，當前人口老齡化已是世界趨勢。不少發達國家在富裕之后人口進入負增長和老齡化，但我國面臨的現狀是剛實現全面建成小康社會的目標，正奔向共同富裕的路上就迎來了老齡化社會。通過第六次與第七次人口普查比較顯示，我國人口在年齡結構上突出特征是人口老齡化程度仍然在增加。這將給我國的家庭、社會和經濟發展帶來較大的影響。國家統計局發布的第七次全國人口普查公報顯示，“60歲及以上人口為264018766人，占18.70%，其中65歲及以上人口為190635280人，占13.50%。與2010年第六次全國人口普查相比，0—14歲人口的比重上升1.35個百分點，15—59歲人口的比重下降6.79個百分點，60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點，65歲及以上人口的比重上升4.63個百分點”[3]。年齡結構上，老年人口規模變大，老齡化進程加快，老齡化程度仍在加深。

（三）新冠肺炎疫情暴發對年輕群體婚育的影響

受新冠肺炎疫情影響，全球經濟及社會發展都受到重大沖擊。我國國內年輕群體失業及就業、收入狀況不穩定性的增加明顯影響到婚育安排，進一步延后或取消。據國家統計局第七次全國人口普查結果顯示，2020 年我國出生人口為 1200萬人，比 2019 年下降18%，在政策等沒有明顯變化的情況下出生人口的相對大幅減少，新冠肺炎疫情是不容忽視的重要因素。疫情危機與我國近年來出生下降趨勢疊加，加速了我國出生人口數量和生育率的下行: 疫情對我國婚育的抑制性影響既全面又廣泛[4]。當前我國政府采取了一系列有效措施應對疫情，現已進入常態化防控階段，但新冠疫情的復雜性帶來的國內零星散發疫情，同時境外不少地區疫情控制不力給我國帶來巨大的輸入性壓力和風險。因此，在這種形勢下，實施三孩生育政策來應對我國低生育率的沖擊成為當然選擇。

二、實施三孩生育政策的影響

（一）以人為本尊重公民生育權,進一步提高生育保障

自我國實施計劃生育政策以來，依據社會經濟發展和人口數量增長情況，對生育決定權的限制不斷減少，不斷釋放群眾的生育意愿，讓生育權進一步回歸家庭，讓家庭自主決定生育。“所謂生育自主性，是指已婚夫妻按自己的意愿來選擇是否生育、生育多少及如何生育的一種主觀特性。鑒于自主性的本質是一種自由意志的表達，因此可以說，人們的生育自主性愈強，其家庭生活愈如意、主觀幸福感愈強。在這個意義上，生育自主性自然是家庭發展的一個重要指標。[5]”生育權是公民的一項基本人權，但不能脫離我國經濟社會發展的實際國情，通過法律限制生育自主權控制人口數量提高人口素質，用公民犧牲部分權利獲得社會協調可持續發展，已成國際共識。我國憲法和法律明確規定了實施計劃生育控制人口數量和質量，為協調經濟社會發展與人口數量推行計劃生育的國策，從“一孩”“單獨二孩”到“全面二孩”，再到“三孩政策”，隨著經濟社會的發展變化，這意味著公民在履行計劃生育義務的同時生育決定權的進一步擴大，生育權利得到了進一步尊重。

（二）生育保障權利進一步提高

自1992年以來，我國開始進行社會主義市場經濟體制改革，充分發揮市場在資源配置中的作用，過去由集體承擔的生育保障被推向了市場。但是人類的生育不僅是家庭的私事，同時對國家和社會來說也是具有公共價值的，因此政府在生育保障中不能缺位，應提供必要的公共服務，履行必要的生育保障責任，如孕前、孕中、孕后的產婦和嬰兒的系列保障和服務，從產假到津貼，從獎勵到扶助等。生育保障從根本上要依托國家完善相應的法律制度為公民的生育提供良好的條件和環境。配合實施三孩生育政策，2021年8月十三屆全國人大常委會通過了修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》的決定，2021年9月國務院廢止《計劃生育技術服務管理條例》等滯后于社會發展的一系列法規。我國公民的生育保障權得到進一步提高和完善。提高優生優育服務水平，落實產假制度和生育津貼，探索實施父母育兒假，完善生育保險制度等。

（三）減輕家庭生育和養老負擔

2021年7月20日，《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出了我國未來在生育支持體系建設方面的目標，計劃通過五年的努力，基本建立有效的體系和管理制度，之后再經過十年的努力，實現建立更加完善的人口發展政策和法規體系和更高效的生育服務管理機制。政策的落實將會減輕家庭生育的醫療、教育和住房等生活方面的負擔。“《決定》取消執行多年的社會撫養費政策，并出臺了一系列鼓勵生育的福利政策和公共服務項目。[6]”在中國社會保障體系中增加了以養老保障和育小為核心、比較全面的人口服務體系，完善衛生醫護服務體系，特別是提出了加強社區在服務孕產婦及兒童健康保障方面的能力和水平。推進教育公平，解決育兒難，幼兒園、小學、中學可以公平入學的問題，整頓校外培訓機構，減輕家教負擔，增加學校延時服務。此外，針對高房價問題，減輕住房負擔，在《決定》中明確提出了減輕負擔的稅收、住房等支持政策。實施三孩生育政策，增加了家庭子女的數量，在贍養方面可以共同分擔養老的責任，減輕子女的經濟負擔和精神壓力，增強了家庭養老功能。由此可見，三孩政策的全面實施和支持政策的落實將會有利于創造年輕一代想生、生得起、養得起的社會生活環境。

（四）利于家庭和諧穩定和子女健康成長

改革開放40年來我國的家庭趨于小型化，并在2020年平均家庭戶規模跌破了三口之家。從家庭層面上看，家庭規模縮小使得家庭撫育后代、贍養老人等功能弱化，代際支持能力下降凸顯了家庭的脆弱性[7]。隨著我國獨生子女政策實施之后，出現了不少失去獨生子女且年齡過大不能再生育的家庭，這樣的一孩家庭規模過小，尤顯脆弱，抵御外部風險能力很弱。從二孩生育政策到三孩生育政策，家庭子女增加不僅有利于穩定家庭，提高抵御外部風險能力，同時有利于子女成長過程中的社會化和健康發展。在子女的成長過程中，“兒童能將同胞互動中所獲得的經驗遷移到未來的人際交往中，對個體在以后不同年齡階段的社會化起啟蒙和奠基作用，為進行更廣泛的人際交流做準備”[8]。多子女家庭形成的環境為孩子的性格、情感、品德等方面的發展創造了較有利的條件，此外，在婚姻方面，由于性別比例的不平衡和人口流動加大加重了婚姻擠壓。因此，三孩生育政策及相關配套支持政策的有效實施利于家庭和諧穩定和子女健康成長。

三、三孩生育政策的實施效果展望

（一）優化人口年齡和性別比例，延緩老齡化進程

對于一個國家的發展來說，合理的人口結構很重要，而在人口構成中，主要有年齡結構和性別結構，而且這兩個要素對一個國家的經濟和社會發展影響最大。依據第七次全國人口普查公報顯示，全國人口中，男性人口為723339956人，占51.24%；女性人口為688438768人，占48.76%。總人口性別比（以女性為100，男性對女性的比例）為105.07，與2010年第六次全國人口普查基本持平[9]。此前二孩政策的實施穩定改善了我國的人口男女性別結構。但是與我國第六次全國人口普查數據比較來看，目前我國60歲以上人口的比重還在增加，老齡化仍在加劇。簡單來說，全面三孩政策雖然未必能夠使得出生人口比例恢復到正常水平，但是同現有的比例相比，會有上升。[10]由此可見，我國社會老齡化進程仍在持續。從最新的人口調查結果看，全面二孩政策的實施，的確產生了一定的效果。在二孩政策的基礎上，三孩政策的實施，將會進一步釋放人口生育的潛力，有利于延緩我國人口老齡化進程。

（二）提高生育率，增加青年勞動力的供給

人口對于一個國家的發展是非常重要的，人口增長過慢或者負增長則會給國家的發展帶來一系列問題，如勞動力供給不足，經濟發展滯后等問題。我國改革開放以來的經濟和社會高速發展成果，是依靠巨大的人口基數實現的。在我國第七次全國人口普查公報顯示，全國人口共 141178 萬人，相對第六次人口調查數據，在10年的時間內，我國人口總量增加了7206 萬人，增長了5.38%；但是我國的勞動力人口所占比重下降了6.79個百分點，而14歲以下的人口數量的比重上升了1.35個百分點，由此可見，二孩政策的實施還是產生了較為明顯的積極效果。在二孩政策基礎上，進一步放開對人口數量的控制，提高生育率，增加青年勞動力的供給，也是國家隨著人口形勢的變化靈活調整政策的需要，實施全面三孩政策，一方面有利于穩定生育率，控制人口過快下降，增加勞動力人口的供給，也有利于人口長期均衡發展。

（三）增加消費，提升我國經濟發展的潛力

伴隨著新冠疫情在全球的爆發，更加劇了我國所面臨的內外環境的復雜性。當前，我國正深化改革，依托以國內大循環為主體發展格局，謀求從高速增長向高質量發展的新的轉變。這一發展格局要實現，就必須發揮我國14億人口超大規模市場潛力，以國內消費為主導的增長模式就成了我國經濟發展的關鍵。過去實施高度嚴格的人口控制政策，實現了人口數量增速下降的目標，但是年輕人的數量增幅在減小，在人口中的比重縮小，同時降低了少兒撫養比，而老年人口的比例在增加，這些因素降低了社會消費需求。年輕群體的消費能力是很強的，“第六次人口普查的數據顯示，我國的總和生育率只有1.18。大部分父母從40歲左右就開始增加養老儲蓄，儲蓄率的升高，必然導致了消費率的降低，使得我國的內需不足。[11]”此外，老年撫養比的上升也將降低消費內需。由二孩政策到三孩政策的進一步調整，將會提高生育率和刺激家庭消費愿望，有望延長我國的人口紅利期，帶來更多的消費需求。

我國計劃生育政策從一孩到三孩政策的逐步放開，體現了國家對改善人口結構、提高生育率的高度重視。但目前我國實際的生育率低下，人口出生率加速下降，人口增長進入了低速緩慢階段，老齡化仍在加快，隨著我國三孩生育政策的逐步落地實施，未來的人口發展趨勢值得我們期待。