“三高四新”戰略背景下湖南自貿區法律服務體系建設研究*

長沙商貿旅游職業技術學院 郭亦彥

自由貿易試驗區建設是黨中央的重大決策，是新時代改革開放全面深化的一項重要戰略舉措。中國自貿區不同于國外自貿區的“境外關內”，是一種“境內關外”的特殊經濟區域，在境內劃定相應區域，以實現相對自由化的貿易服務、投資金融等，其主要目的是探索新的模式和路徑來實現我國對外開放和經濟創新的戰略。從國內外自貿區的實際發展情況來看，法律保障是開展貿易和經濟交流的必然需要，在此基礎上，經濟貿易才能趨向公平、合理。

一、國內外自貿區法律體系構建模式

（一）國外自貿區

國外自貿區一般采用先立法后設區的國際慣例，即在設立自貿區之前，在中央層面先進行立法工作，以法律形式制定其要實行的經濟政策，從而為自由貿易區的良好運行與健康發展提供嚴密的法律依據與強有力的司法保障。例如美國對外貿易區、歐盟各成員國境內自由貿易區（德國漢堡、愛爾蘭香農）、英國自由區、巴西馬瑙斯自由貿易區、智利伊基克自由區、馬來西亞自由貿易區等。美國1934年通過了管理對外貿易區的基本法律—《對外貿易區法案》，該法案經多次修訂，明確了自由貿易區委員會為自貿區的主管機構。歐盟制定了《歐共體關于自由貿易區和保稅倉庫規則》《歐共體海關法典》等相關制度，要求成員國共同遵守；巴西從1957年開始頒布并修訂了數十項法令，確保瑪瑙斯自貿區的建設與運作；1973年智利通過了《自由區法》，1975年正式設立伊基克自由貿易區，在1990年又對《自由區法》進行了修訂，為自由貿易區的設立和運行明確了立法保障。

在中央層面立法外，各自貿區出臺了相應的地方政府條例，使其各種活動能夠在法律框架內規范化進行。例如美國在行政法規層面規定，自由貿易區進出口貨物要遵守自由貿易區委員會和美國海關發布的規章，同時接受聯邦政府、州政府和地方政府的監督。自由貿易區在獲得批準后，還要獲得所在地的美國海關批準才能正式啟動運作，并且此后的運作也要受到當地美國海關的監管。

在法律服務層面，國外自貿區開放政策要求根據與其他國家簽署的雙邊自由貿易協定向外國法律服務者開放其法律市場，允許其他國家的律師事務所在本地開設，加強專業機構對話，提供跨國法律服務合作。

（二）國內自貿區

在立法層面上，我國自貿區采取的不是先立法再設區的國際慣例，還沒有像外國自貿區一樣專門立法，主要依靠國家發布政策文件如各自貿試驗區總體方案以及各類規范市場活動、涉外經濟的單行法等為自貿區發展提供依據。以我國最早建立，最為發達的上海自貿區為例，從獲批至今，經過長期的實踐，上海自貿區在法律制度的設計上引入了很多國外先進經驗，并加以改善應運，其法律制度保障在國內相對來說較為完備，其采用的是三層聯動推進立法模式。廣東自貿區結合自身特點在試驗區總體方案下，積極探索法律與商業環境方面的新模式、新規則。天津自貿區設立以來，制定了相關的地方立法和司法文件，有效地保障了自貿區規范有序的運行，主要是通過天津市人大常委會頒布條例的立法形式來統領自貿區的法治建設，在行政、外貿與海關、金融以及司法等領域又出臺了一批規范性法律文件和司法文件，對天津自貿區的改革創新起到了促進和保障作用。湖北自貿區除了2019年1月1日即將實施的《中國（湖北）自由貿易試驗區條例》以外，具體司法實踐中再無相關實施細則進行細化指導，具體以借鑒上海自貿區的法律實施細則為主。目前，我國國內自貿區大多出臺了《自由貿易試驗區條例》，以此來保障自由貿易試驗區的穩步建設和健康發展。

從法律服務層面上看，相比歐美及其他自貿區，我國自貿區的法律服務業開放還有很大的差距，目前中國法律業務沒有完全向外國律師開放。今后，我國的產業結構應以現代服務業為主，其中很多領域所需要的法律服務復雜、專業性強，隨著自貿區建設進程的不斷加快，迫切需要法律服務開放的程度越來越高，提供更高效的法律服務保障。目前，廣東自貿區南沙片區內允許粵港澳聯營律師事務所，允許境外律師事務所設立駐自貿區代表機構，著力加強對外合作，努力提升涉外法律服務水平；上海自貿區正積極探索法律服務業開放，其核心內容是中外律師事務所加強合作，形式上采用類似于粵港澳建立緊密經貿合作協議中所允許的法律服務合作形式，以此促進中外律師事務所的人員互通，推動中外律師事務所提供本國法律與外國法律的一體化服務；天津自貿區在司法部及當地政府的指導下，允許外國律師事務所與中國律師事務所在自貿區內實行聯營，互派法律顧問；福建自貿區司法機關為企業建立了公證服務“綠色通道”，提供公證法律服務，建設涉外專業調解組織，組建商事調解中心、建設調解員隊伍等。

二、湖南自貿區法律服務體系建設現狀

2020年9月21日湖南自貿區正式成立，其對于湖南著力打造內陸改革開放高地、深度融入共建“一帶一路”具有重大作用，是“三高四新”戰略實施的重要平臺。湖南自由貿易試驗區建設的總體目標之一就是對接國際化高標準的法治環境、推進自貿區法律體系建設，同時這也是湖南省“十四五”規劃，加快追趕超越的要求。2020年9月21日，湖南自由貿易試驗區總體方案正式印發，2020年12月湖南自由貿易試驗區管理辦法以及長沙片區實施方案由湖南省政府審議通過，并于2021年3月正式印發。2021年3月，湖南自貿區長沙片區管理委員會與長沙片區法治研究中心簽訂了法律服務合作協議，致力于自貿區法治理論研究和法律服務實踐等方面的深度合作。中心的主要目標是充分發揮自身優勢，根據新情況、新變化、新需求、拓展法律服務新領域，努力為自貿區發展提供更加優質、更加精準的法律服務。另外，在政策支持下各大知名律師事務所在長沙片區、岳陽片區、郴州片區逐步設立起涉外法律服務中心，著力為片區企業提供“一站式”海內外法律服務。這一系列舉措的實施，是湖南自貿區法律體系建設的一種進步，但還是有很多問題存在，亟待解決：首先，湖南自貿區自成立以來還沒有頒布自貿區條例，從地方立法層面來說，基礎性法律缺位，沒有整體的法律體系。其次，目前雖然有相應的法律服務舉措出臺，但仍比較滯后，沒有利用我省司法資源優勢。第三，未形成具有本地特色的整體法治環境。四是專業人才需求缺口大，相較上海、廣東等沿海地區，湖南地處內陸，各高校涉外法律專業人才培養還遠遠不夠，有相關學習背景的專業人員緊缺，從事涉外法律服務的律師不足，具備承辦涉外法律服務英語能力的律師數量更少。因此，針對上述問題，在“十四五”期間，湖南必須充分發揮自貿區的先行示范作用，著力補齊不足，解決制約發展的短板，加快推進自貿區法律服務體系建設。

三、湖南自貿區法律服務體系建設的對策建議

湖南自貿試驗區建設是湖南省“三高四新”戰略指引的題中之義，是打造內陸改革開放高地的重要舉措，是新使命、新階段、新理念、新格局的實踐要求。自貿區的建設，必須從立法上不斷完善，給予其制度支撐，同時從法律服務層面不斷推進轉型升級，構建良好的法律服務體系，從而為全面深化改革和擴大開放提供法律保障和法律支持。

（一）制定湖南自貿區條例立法

要在《中國（湖南）自由貿易試驗區總體方案》統籌指導下，做好湖南自貿區條例的立法準備工作，以法治方式來推進自貿區建設。湖南自貿區去年才獲批成立，要向其他自貿區研究學習其經驗做法，根據自身實際制定自貿區條例，推動湖南經濟高質量發展，更好地服務于“三高四新”戰略目標的實現。

目前，湖南自貿區頂層設計已基本完成，湖南省人大常委會法制工作委員會已于2021年10月開展《中國（湖南）自由貿易試驗區條例（草案）》公開征求意見工作，該草案第八章服務與保障在立法上進行了調法調規、法律服務、爭議解決等相關規定，如第六十條規定，要培育和發展專業化、國際化的律師事務所、仲裁、調解、公證、鑒定等法律服務機構。支持省內律師事務所與港、澳律師事務所設立合營，鼓勵與港、澳及外國律師事務所開展合作。第六十一條則規定：建立調解、仲裁、訴訟有序銜接的多元化商事糾紛解決機制，開展國際仲裁、商事調解服務，提升糾紛爭議解決的國際化程度。該條例預計在2021年年底正式出臺，為自貿區提供地方性法律支撐和法制保障。

（二）轉變觀念，開拓司法新思路

從自貿試驗區的“試驗”二字不難看出，自貿區建設的相關工作是不可能完全遵循既定經驗來完成的，自貿區的設立目的就是要勇于探索，大膽創新，逐步形成可復制、可推廣的經驗。《中國（湖南）自由貿易試驗區條例（草案）》第七條規定“在法治框架內開展創新活動出現失誤或者偏差，但符合國家確定的改革方向，決策程序符合法律、法規規定，未牟取不正當利益、未惡意串通損害社會公共利益的，對有關單位和個人是可以予以免責或者減輕責任的。”因此，相關司法行政部門也要根據實際情況，建立起容錯創新機制。隨著湖南自貿試驗區的繼續深入發展，更多的機遇與挑戰需要法律服務行業、法律服務人員來面對，所以，司法行政部門作為該法律服務行業的指引者必須肩負起歷史使命，在全盤考慮各種實際因素的基礎上，加快推動自貿區內法律服務體系建設。

（三）優化整體法治環境，構建湖南特色自貿區法律服務體系

要營造良性的整體法治環境，健全績效管理體制，構建湖南自貿區本地特色鮮明、運作機制靈活、發展空間廣闊、法律服務新體系必須做好以下工作：首先，政府相關職能機構要提高系統認識，搞好具體設計，充分發揮法律服務職能優勢，出臺具體工作方案，明確工作任務，爭取形成可復制可推廣的工作經驗。其次，發展高端法律服務業，拓寬服務領域，突出精準到位，及時掌握自貿區建設中法律服務產生的新情況、新變化，把控服務需求，指引駐自貿區的司法部門、律師事務所、公證處等單位做好法律服務，主動對接，積極協助企業理解、適用各國法律，開展國際貿易、金融、國際知識產權、海事海商代理工作等，為深化多邊金融合作提供法律保障。第三，要充分發揮商事調解職能，讓商事主體合法權益得到保障，這樣就能進一步促進自貿區經濟的發展，公共法律服務中心的主要職責就是進行商事糾紛的各種調節，相比訴訟和仲裁，調解程序就比較開放一些，能夠靈活地處理相關問題。第四，加強交流合作，在對外開放逐步深化的背景下，跨國法律執業已成為全球化發展趨勢，要對法律市場進行保護，倡導平等競爭，在借鑒先進經驗的同時進行合作，再實現超越。

（四）加強高素質專業人才培養

首先，制定涉外法律人才培養計劃與目標，開設配套教育課程，與各高校進行有效銜接與合作，打破法學學生的語言障礙，可以建立涉外法律實踐基地，建立法學學生交換互通的機制，輸送涉外法律服務人才。

其次，要建立健全專業法律人才選拔機制，提供人才引進配套政策，引進優秀青年法律服務人才，打造優秀團隊，提供法律咨詢服務，做好代理服務工作。

另外，還要定期開展職業培訓活動，舉辦法律服務專業培訓班，提供交流平臺、渠道，實現培訓、考核常態化，激勵相關人員不斷提升專業能力。

第四，促進中外交流合作新常態，以高端論壇等形式，加強與各國法律服務行業、專業人才之間的交流合作，達成合作共識，開拓合作領域。