論城市化進程中的耕地保護

四川省國土科學技術研究院（四川省衛星應用技術中心） 隋軍紅

近年來，在我國城鎮化進程不斷加快和城市持續擴張的背景下，耕地作為不可再生資源，其面積受到了擠壓，數量急劇下降，使得城市建設活動不斷蠶食耕地所引致的生態失衡、土地荒廢、人地矛盾等問題逐步顯現。耕地保護不僅關乎我國糧食生產安全，更關乎我國經濟和社會持續穩定發展之大局，因此，探索如何更好地促進土地與城市的協調統一，以實現耕地保護與城市建設聯動發展，促使人地關系由城市發展阻力轉化為社會穩定的助推力就顯得尤為迫切和必要。

一、城市發展與耕地資源基本情況

（一）城市化發展現狀

城市化是指人口逐漸向城市集中的現象，在此過程中不僅可以擴大城市規模，還可以增加城市數量。自新中國成立以來，城市數量由132個增加至2021年的661個，城市化水平由1949年的10.6%提高到2020年的63.8%，我國的城市空間擴大了2-3倍，城市化發展也逐步呈現穩中向好的趨勢，據中國社科院推測，2035年城市化率有望達到74%，將比肩于發達國家城市化水平。如此一來，城市規模勢必不斷擴張，城市化發展必然要以犧牲大量的耕地資源為代價，這也進一步加劇了土地資源稀缺的壓力，同時從某種程度上講也影響了我國城市化的進程[1]。

（二）耕地資源現狀

“民以食為天，食以農為源，農以地為本”。長期以來，農業作為我國的基礎產業，是支撐國家經濟發展的重要一環，而農業發展之根本是耕地。我國人口基數大，耕地資源緊缺，使得人均耕地面積少，后備耕地資源不足，耕地總量已從1995年的19.51億畝下降到2007年的18.26億畝，逐漸形成人增地減的趨勢。迫于此，2006年國家第三版土地利用總體規劃綱要中明確提出要堅守18億畝耕地紅線；2009年國土資源部提出“保經濟增長、保耕地紅線”行動，堅持實行最嚴格的耕地保護制度；2020年國家再次出臺耕地保護措施，提出了6個嚴禁，進一步加強耕地管理和保護；同年，國務院辦公廳印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，要求落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決制止各類耕地“非農化”行為，堅決守住耕地紅線。國家通過出臺一系列政策法規加強耕地保護，以求延緩耕地數量急劇下降的趨勢，并加大力度整治耕地非農化等違法、違建行為，確保耕地資源緊缺的形勢得到有效控制。2021年第三次全國國土調查成果顯示，我國耕地面積已存19.179億畝，在強有力的政策催使下，我國確定的18億畝耕地保護紅線已守住，雖然耕地數量保持平穩更有緩緩上升的趨勢，但耕地保護形勢依然嚴峻，2020年各地存在的違法違規建設占用破壞耕地問題7371個，涉及耕地70.47萬畝，這也進一步說明全社會還沒有形成耕地保護的意識，缺乏耕地保護的認知，故而耕地保護的步伐依舊不能放緩、松懈。

表1 我國2011-2017年城市化水平與耕地數量對比分析表

總的來說，未來我國城市化進程勢必會加快腳步，而耕地資源在宏觀調控下也已得到一定保護，但城市擴張仍然需要大量土地支撐，那么城市化水平提升與耕地資源保護在未來很長一段時間內仍然會存在摩擦，如何平衡二者之間的關系，使得城市建設與耕地保護穩步推進成為亟待解決的重要問題。

二、城市化進程對耕地保護的影響

（一）城市化發展致使耕地數量下降

通過整理我國2010年至2017年的統計年鑒，得出歷年來的城市化水平及耕地數量變化。

縱觀我國近七年的城市化水平與耕地數量對比數據不難發現，隨著我國城市化水平的穩步推進，耕地面積正在逐年縮減，耕地數量與城市化水平呈現反比的發展趨勢。尤其是2013年后，我國城市建設飛速發展，城市化水平相較以前明顯提高，與此同時，耕地數量下降趨勢也尤為明顯，二者之間此消彼長，難以協調發展。長此以往，必將導致國內耕地資源銳減，從而引發更多的社會問題。

（二）城市化發展引致耕地資源荒廢

城市化進程的不斷推進使得耕地資源荒廢現象屢見不鮮，造成此類問題的原因主要來自兩個方面：第一是城市化推進使得農村人口大量向城市聚涌，因農村缺少勞動力而引致大面積耕地閑置、荒廢。另一方面，政府規劃發展不同頻也進一步加速了耕地資源的浪費，各地政府為加快城市建設，允許在耕地上開發建設工業、商業及住宅，但由于資金匱乏、產業鏈斷裂、人口遷徙等種種原因，使得土地荒廢多年無人問津，既不能建成繁茂的工商園區，又降低了土地的生產功能，造成了耕地資源最根本、最實質的浪費。

（三）城市化發展破壞耕地生態環境

近些年，隨著城市化發展，我國工業逐漸在經濟發展中占據重要地位，大量工業活動對耕地生態環境保護來說也將是一個負擔，尤其是重工業企業的廢棄物、廢水會破壞土壤結構，造成水土流失、土地鹽堿化、土壤污染等問題，進一步突出土地退化和土地侵蝕情況，長此以往對生態環境保護、糧食作物安全產生惡劣影響。

三、耕地保護與城市化存在的問題分析

（一）城市外延無度，非農建設用地增加

我國城市經濟飛速發展，人均國民產值穩步提升，城市建設方面也發生了翻天覆地的變化，尤其是近年來城市規模不斷擴張，各市通過征收周圍優質土地建設大型產業園區、經濟技術開發區、大學城等，且此類園區的配套住區、公共服務設施及道路需求也隨之增加，這也進一步加劇了城市耕地向非農建設用地的轉換。從當下利益角度出發，城市工業化與商業化的進程飛速加快，由此創造的產值遠高于農業生產，但從長遠角度思考，以“經濟利益”和“政績”為目的的工業化發展勢必引起生態環境的倒退，“以地生財”的開發模式也使得土地因反復騰挪而低質低產。總的來說，注重眼前利益而忽視長久利益，城市征地規模過大，非農建設用地不斷增加，這些勢必會加劇耕地資源的消失。

（二）政策落實不到位，耕地保護機制缺失

政府是城市建設的組織者和實施者，城市的任何政策都需要政府的參與，才可以保證政策發展方向的合理性[2]。我國城市化水平快速提升，城市建設從未停止，政府作為城市建設的主導者、實施者，不但未能按照城市總體規劃有序有度地開發土地，還在土地征收、轉讓等審批程序上濫用職能之便，使得“投資”“政績”等問題嚴重干擾土地使用計劃。面對政府的默許，投資者更是肆無忌憚地占用土地、擅自修改土地利用總體規劃，改變土地性質，導致城市建設既偏離預設軌道，又流失了大量耕地資源。久而久之，就會有大量的耕地資源轉化為建設用地，逐步試探耕地保護底線，最終觸碰到基本耕地保護紅線，進而影響糧食供給安全。

（三）耕地保護重量輕質，保標不保本

耕地問題不僅受外界因素的影響，資源本身也存在一定的問題，由于耕地利用不善，導致耕地鹽堿化、荒漠化等問題，耕地質量每況愈下。鑒于此，我國逐步開展防荒治荒的工作，也盡可能地保留、恢復了部分耕地資源，大力發展農業經濟。但在經濟發展高壓下，高科技成為提高作物產量的首選，化肥的廣泛使用雖提高了產值，但對土地造成了不可逆的傷害，破壞了土壤結構，降低了土壤自身恢復力，使得耕地質量逐年下降。在城市化進程快速推進的當下，我國為確保耕地資源免受侵占劃定了耕地保護紅線，但大部分耕地質量低下，此種重量輕質的保護發展模式難以切實有效地保證耕地資源的利用，也無法從根本上解決耕地保護問題，保標不保本。

（四）耕地保護意識模糊，農村勞動力缺乏

隨著城市化進程的推進，大量農村人口涌向城市，導致農村勞動力缺乏，使得耕地拋荒現象嚴重。由于近些年糧食價格逐年遞減，從事農業活動的收入比其他產業較為微薄，形成“種地就是賠錢”的務農思想，而周邊高度發展的城市建成區不斷加強了他們非農發展的愿望，在經濟發展的利益驅動下，大量耕地資源流轉為建設用地，農民也借此擺脫傳統的耕作務農向城市靠攏。這一現象也引發了一系列的惡性循環：大量農村勞動力涌入城市，使得耕地資源閑置，而城市發展難以滿足人口發展需求，勢必要進行擴建，這也進一步加快了城市化的腳步，推進耕地資源流轉為建設用地，再次吸納農村人口，直至耕地資源消失。

四、針對城市化進程中耕地保護問題的對策與建議

（一）合理規劃城市發展與耕地資源，制定統籌發展新模式

在城市化進程中對于我國耕地資源保護應做到“宏觀把控、微觀調控”。首先，在宏觀層面把握好土地規劃的大局，科學、合理地協調城市發展與耕地資源之間的關系，從長遠的角度對城市用地結構進行充分的論證，結合城市經濟規律和耕地保護需求，構建一套適合城鄉發展的科學效益、經濟效益和生態效益相統一的新模式。其次，從微觀角度出發，政府擔負起土地再利用的責任，將荒廢、閑置的耕地資源進行回收、整治，然后通過再分配的方式進行合理利用，以此順應城市發展，優化城市用地，緩解城市化進程對耕地保護的影響。城市化的發展必然伴隨著城市的擴張，但是在擴張的過程中，要盡量避免占用耕地，或者不占耕地，即在城市化的發展中要高度重視對耕地資源的保護，制定統籌發展新模式。

（二）完善耕地保護機制，強化政策執行力度

面對如此嚴峻的耕地保護態勢，國家應在耕地保護機制、管理體制方面進行調整[3]。首先，完善政府職能，強化政策執行力，做好耕地監管、督導工作。嚴格執行耕地流轉的審批程序，杜絕因盲目占地引起的耕地閑置現象，保證土地價值及效用。其次，通過耕地占補制度做到開墾與占用、數量與質量雙重對等，完善保護約束和獎懲機制。最后，注重農民權力，切實保護失地農民的合法權益，賦予農民更多的財產權利，推進城鄉要素平等交換和資源均衡配置。

（三）建立耕地保護實時監測系統，確保耕地質量水平

耕地資源保護是一個長期的、動態的過程。在耕地保護過程中，可以運用強大的科學技術手段，通過GPS、GIS、BDS和RS等手段將每一處耕地進行登記入庫，對其土地性質、使用情況、土地質量進行實時監測，從而及時分析耕地的變動情況，為耕地保護提供嚴謹的科學根據。與此同時，政府利用現在的大數據互聯網將耕地保護跟蹤管理情況向社會公開，讓公眾進行監管，確保耕地保護工作透明、高效。

（四）加大宣傳力度，調動公眾耕地保護積極性

在面對耕地保護問題上，首先，各地政府應加大宣傳力度，牢固樹立耕地保護意識，強調耕地保護的重要性和必要性，從而形成全民保護的良好社會氛圍。其次，增強群眾的憂患意識，強調耕地資源作為不可再生資源的一種，一旦耕地資源大量流失，我們的糧食安全也將面臨巨大的威脅，以此提高耕地保護的危機感與緊迫感。再次，加強法律法規的宣傳，大力普法。農民普遍法律意識淡薄，受私有觀念的影響，他們對法規、政策等一知半解，認為土地是個人財產的一部分，具有絕對的話語權、使用權與處置權，故而非法濫用耕地導致耕地面積減少的現象屢禁不止，應通過多種宣傳途徑進行科普、教育，調動公眾耕地保護積極性。

五、結語

綜上所述，我國的城市化已經進入全速發展時期，“人地矛盾”也在這一階段達到頂峰，城市化進程對耕地保護產生的影響深遠，帶來的問題在短時間內也難以解決，為促進二者之間良性發展，就發展模式、機制體制、監管體系及保護意識四方面提出相應策略，以期穩中有序地推進城市建設、耕地保護良性發展。