土地財(cái)政依賴時(shí)空變化研究基于脫鉤模型的我國(guó)287個(gè)城市實(shí)證

同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 瞿世欣

一、引言

中國(guó)在20世紀(jì)90年代中期實(shí)行的分稅制改革使地方政府的稅收收入大幅減少，財(cái)權(quán)減少但事權(quán)沒有相應(yīng)減少，地方政府轉(zhuǎn)而謀求預(yù)算外收入。土地使用權(quán)制度的改革使土地財(cái)政自覺作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資金來(lái)源，并形成土地財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)的緊密依存關(guān)系。同時(shí)，致使房?jī)r(jià)不斷升高，面臨泡沫風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)知網(wǎng)關(guān)于土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)研究約有2619篇，研究的方向主要集中在五個(gè)層面：土地財(cái)政形成的原因、土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)理、土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響方向、土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度和土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)空規(guī)律。

學(xué)者對(duì)土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)理基本形成共識(shí)，認(rèn)為主要表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)資金籌集，提高地方政府的積極性，增加地方政府的收入，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)投資，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)等方面[1]。政府通過(guò)招商引資出讓土地，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)投資增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張。通過(guò)土地市場(chǎng)帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)繁榮，促進(jìn)城市空間擴(kuò)張與城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在定性層面，很多學(xué)者對(duì)土地財(cái)政影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)制從不同角度，如長(zhǎng)短期影響、積極和消極影響等方面展開了深入的研究。在定量層面，現(xiàn)有研究主要針對(duì)土地財(cái)政與衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的幾個(gè)指標(biāo)之間的關(guān)系構(gòu)建計(jì)量模型。土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響方向的研究主要通過(guò)不同年份的省級(jí)或者地級(jí)市數(shù)據(jù)選取土地財(cái)政、地方財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資等變量構(gòu)建計(jì)量模型，表明土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的正向作用，但也有學(xué)者提出了相反的觀點(diǎn)。

目前國(guó)內(nèi)運(yùn)用脫鉤理論將土地財(cái)政和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行時(shí)空研究的成果數(shù)量還較少。本文基于脫鉤理論，分析各個(gè)城市土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的依賴關(guān)系在時(shí)空上的分布規(guī)律及其影響效應(yīng)，從而為減弱土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的依賴關(guān)系，消除土地財(cái)政帶來(lái)的負(fù)面影響，以及為不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和地方政府收入來(lái)源的轉(zhuǎn)變提供依據(jù)。

二、理論分析與模型

脫鉤（Decoupling）一詞最早來(lái)源于物理學(xué)領(lǐng)域，物理學(xué)界通常將其定義為“解耦”，就是使具有響應(yīng)關(guān)系的兩個(gè)或多個(gè)物理量之間不再相互影響。參照OECD對(duì)脫鉤的定義，資源脫鉤（Resourcedecoupling）是指打破資源消耗和經(jīng)濟(jì)財(cái)物之間的聯(lián)系，在一個(gè)給定的時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快于資源消耗速度。脫鉤的測(cè)度方法有多種，其中Tapio[2]提出脫鉤模型得到廣泛應(yīng)用。Tapio用交通產(chǎn)生二氧化碳排放量的變化率與地區(qū)生產(chǎn)總值的變化率構(gòu)建彈性指數(shù)E來(lái)評(píng)價(jià)交通與經(jīng)濟(jì)之間的脫鉤關(guān)系。

參照Tapio構(gòu)建的脫鉤模型，構(gòu)建土地財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)的依賴彈性指數(shù)e，用來(lái)衡量?jī)烧咧g的依賴關(guān)系。測(cè)算公式如下：

表1 土地財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)的四種依賴類型及彈性數(shù)值區(qū)間

強(qiáng)依賴是指地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中，土地財(cái)政和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都在保持增長(zhǎng)，而土地財(cái)政的增速要快于經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增速。弱依賴是指土地財(cái)政的增速與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增速基本保持同步。弱脫鉤是指土地財(cái)政和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都在保持增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增速要稍快于土地財(cái)政的增速。強(qiáng)脫鉤是指地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)的同時(shí)土地財(cái)政出現(xiàn)了縮減的趨勢(shì)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且土地財(cái)政占比相對(duì)較小，或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低且土地財(cái)政規(guī)模占比也相對(duì)較小，說(shuō)明這些類型的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地財(cái)政依賴度小，土地財(cái)政對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用顯著，地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地財(cái)政的依賴明顯減弱，對(duì)于當(dāng)今中國(guó)而言，這無(wú)疑是一種理想的可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。

三、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源說(shuō)明

為了保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和研究階段的連續(xù)性，考慮到在實(shí)際情況中土地財(cái)政的決策主體是市、縣一級(jí)地方政府，以地級(jí)市為研究樣本更能刻畫出地方政府土地出讓行為的決策影響，因此本文選取了2003年—2017年全國(guó)287個(gè)地級(jí)（及以上）的土地出讓金來(lái)考察土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的依賴關(guān)系在時(shí)空上的分布規(guī)律。土地出讓金和土地出讓面積數(shù)據(jù)來(lái)源于相應(yīng)年份《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》，衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)指標(biāo)來(lái)自2002年—2017年的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中的有關(guān)GDP、人口等數(shù)據(jù)，另有部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自萬(wàn)德數(shù)據(jù)庫(kù)。在樣本分類方面，有研究指出在地理相鄰權(quán)重、地理距離權(quán)重和經(jīng)濟(jì)距離權(quán)重維度方面，土地財(cái)政和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在正的空間相關(guān)性，鄰近地區(qū)地方政府對(duì)土地出讓有攀比心理，因此本文在對(duì)287個(gè)城市分類時(shí)并沒有采用傳統(tǒng)的東、中、西三部分，這種方法只考慮到空間距離的相關(guān)性，對(duì)于研究城市問(wèn)題來(lái)說(shuō)較為簡(jiǎn)單。事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)逐漸形成了三大國(guó)家級(jí)城市群和七個(gè)區(qū)域性城市群。屬于國(guó)家級(jí)城市群的第一類城市一般在經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展方面都比較成熟，并且已經(jīng)形成了彼此間產(chǎn)業(yè)互相促進(jìn)的動(dòng)力。屬于區(qū)域城市群的第二類城市也處在較快增長(zhǎng)階段，而其他未納入城市群的第三類城市則相對(duì)落后。按照這種方式劃分出來(lái)的3個(gè)組別，與按照東、中、西劃分有相似之處但不完全相同，尤其是中東部一些欠發(fā)達(dá)的群外城市被歸為第三類，而西部一些較大城市又進(jìn)入第二類。這樣的分組方式與城市發(fā)展階段契合，更有利于研究城市問(wèn)題。

（二）地方經(jīng)濟(jì)與土地財(cái)政依賴彈性指數(shù)測(cè)算及依賴關(guān)系時(shí)空分析

1.依賴彈性指數(shù)測(cè)算

本文采用2003年—2017年的數(shù)據(jù)，將所選時(shí)間序列以3年為一期劃分。選擇時(shí)期而不是年度為時(shí)間尺度，主要考慮到土地開發(fā)時(shí)間較長(zhǎng)，土地從占用到投入到生產(chǎn)活動(dòng)中為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作貢獻(xiàn)具有一定的滯后性，同時(shí)整個(gè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)也存在滯后性，所以在選取數(shù)據(jù)時(shí)使用時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)和建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行依賴關(guān)系分析更為合理[4]。同時(shí)，考慮到土地開發(fā)周期一般為3年至4年，將最終的時(shí)期尺度定位每3年為一期，選取3年的土地出讓金均值增速和GDP均值增速來(lái)計(jì)算依賴彈性指數(shù)。在2015年-2017年，大多數(shù)國(guó)家級(jí)城市群的城市已經(jīng)擺脫強(qiáng)依賴的模式，轉(zhuǎn)入弱依賴、弱脫鉤和強(qiáng)脫鉤（68.75%），而區(qū)域型城市群只有部分進(jìn)入到弱脫鉤的發(fā)展模式（67.19%），其他城市群仍然有相當(dāng)一部分城市處于依賴的發(fā)展模式（74.43%）。以國(guó)家級(jí)城市群為例，在2003年—2005年，京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群落在強(qiáng)依賴區(qū)域，在2006年—2008年，依賴城市的數(shù)量明顯減少，脫鉤城市的數(shù)量在增加，即使有的城市土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然表現(xiàn)為強(qiáng)依賴關(guān)系，但依賴彈性指數(shù)明顯下降。之后的三個(gè)時(shí)期，彈性指數(shù)下降趨勢(shì)保持不變。

區(qū)域型城市群大多呈現(xiàn)出由脫鉤走向依賴的趨勢(shì)，在2003年—2005年，區(qū)域型城市群落在強(qiáng)依賴區(qū)域的城市數(shù)量略多于落在脫鉤區(qū)域的城市。在2005年—2017年，依賴城市的數(shù)量明顯減少，脫鉤城市的數(shù)量增加。之后的三個(gè)時(shí)期，彈性指數(shù)下降趨勢(shì)保持不變，地區(qū)經(jīng)濟(jì)與土地財(cái)政重新向脫鉤的趨勢(shì)演變；在2015年—2017年，落在脫鉤區(qū)域的城市達(dá)到49個(gè)，脫鉤比重由最初的6.67%上升到81.67%，說(shuō)明地方經(jīng)濟(jì)與土地財(cái)政的依賴程度在減弱。雖然脫鉤城市比重與國(guó)家級(jí)城市群相差不大，但強(qiáng)脫鉤僅占比40%，弱脫鉤占比為41.67%。

2.分異結(jié)果的分析與評(píng)價(jià)

（1）“依賴+脫鉤”共存。在2003年—2005年，國(guó)家級(jí)城市群由于政策、地理位置、資源稟賦等優(yōu)勢(shì)率先發(fā)展，憑借數(shù)量效應(yīng)即大規(guī)模出讓土地引致工業(yè)化進(jìn)程加快，實(shí)現(xiàn)城市的擴(kuò)張，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此絕大多數(shù)城市表現(xiàn)出較強(qiáng)的依賴狀態(tài)，區(qū)域城市群緊隨其后，但依賴程度稍弱，其他城市群對(duì)于利用土地資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的意識(shí)尚未覺醒，因此呈現(xiàn)脫鉤狀態(tài)。

（2）國(guó)家級(jí)城市群脫鉤趨勢(shì)加強(qiáng)，其他城市群前期依賴趨勢(shì)加強(qiáng)，后期轉(zhuǎn)向脫鉤。粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧s高效式的發(fā)展，伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)國(guó)家級(jí)城市群進(jìn)入高速城市化階段，此時(shí)土地出讓面積的增加并不能使地方經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)，因此地方政府利用價(jià)格效應(yīng)即“高地價(jià)—高房?jī)r(jià)—高地價(jià)—高房?jī)r(jià)”的循環(huán)，出讓商住用地，推高城市用地價(jià)格，主要促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加稅收，從而獲取更多的地方財(cái)政收入。其他城市群則明顯滯后，開始依靠原始的依賴效應(yīng)，重復(fù)國(guó)家級(jí)城市群之前的路徑。對(duì)此的合理解釋為：政府的稅收收入隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)將逐步增加，可以慢慢擺脫對(duì)土地出讓金的依賴。由于財(cái)政分權(quán)體制和不動(dòng)產(chǎn)稅制的逐漸完善，制度建設(shè)可以使地方政府降低土地出讓金收入比重，避免地方政府過(guò)分依賴土地收入而帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（3）復(fù)鉤重現(xiàn)。2015年-2017年，三個(gè)國(guó)家級(jí)城市群個(gè)別城市同時(shí)出現(xiàn)了復(fù)鉤現(xiàn)象，考慮到我國(guó)地價(jià)、房?jī)r(jià)在大中城市持續(xù)偏高的不正常現(xiàn)象，例如頻頻出現(xiàn)的“地王”，由此帶來(lái)的土地出讓收入大幅增加，使得依賴彈性指數(shù)大于1.2，表現(xiàn)出強(qiáng)依賴的狀態(tài)。

四、結(jié)論與展望

本文基于2003年—2017年間中國(guó)287個(gè)地級(jí)市（及以上）的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)，以地方經(jīng)濟(jì)與土地財(cái)政之間的依賴關(guān)系為研究對(duì)象，對(duì)依賴度的時(shí)空分布及影響效應(yīng)進(jìn)行了研究。結(jié)果表明，時(shí)序演變上，地方經(jīng)濟(jì)對(duì)土地財(cái)政的依賴度總體上在減弱，并表現(xiàn)出階段性變化的特征。空間演化上，國(guó)家級(jí)城市群、區(qū)域城市群、其他城市群空間差異明顯，主要表現(xiàn)為向脫鉤演變的速度依次減緩。日后可以對(duì)本文采集的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，深入探究各影響因素在時(shí)空上的分布，這將有利于地方政府更為準(zhǔn)確、系統(tǒng)地制定擺脫地方經(jīng)濟(jì)與土地財(cái)政依賴關(guān)系的措施、政策及戰(zhàn)略。

相關(guān)鏈接

土地財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出，屬于基金預(yù)算收入，屬于地方財(cái)政收入的一種。中國(guó)的“土地財(cái)政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，也就是說(shuō)通過(guò)賣地的土地出讓金來(lái)滿足財(cái)政需求。

在很多地方，第二財(cái)政早已超過(guò)第一財(cái)政。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。在“土地財(cái)政”上，這些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府運(yùn)用行政權(quán)力把集體所有或其它用途的土地整合后，進(jìn)行招拍掛，價(jià)格就會(huì)翻幾番。

中原地產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示，2020年全年，上海賣地金額2952.36億元，同比增長(zhǎng)47.96%；廣州賣地金額2563.69億元，同比增長(zhǎng)50.67%；南京賣地金額2093.90億元，同比增長(zhǎng)23.4%；佛山賣地金額1356.76億元，同比增長(zhǎng)74.7%；西安賣地金額1058.37億元，同比增長(zhǎng)45.45%；深圳賣地金額1053.7億元，同比增長(zhǎng)53.25%；南昌賣地金額578.6億元，同比增長(zhǎng)112.15%。