關(guān)于新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的功能定位與編制思路

高銳 李伊銘

【摘要】新時(shí)代背景下，國(guó)土規(guī)劃工作十分重要，是提升國(guó)土資源利用率，促使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。文章以新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的功能定位與編制思路為研究對(duì)象，對(duì)國(guó)土規(guī)劃進(jìn)行簡(jiǎn)單的闡述，對(duì)如何進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃編制，提出幾點(diǎn)建議，希望對(duì)相關(guān)人士提供參考。

【關(guān)鍵詞】新時(shí)代;國(guó)土規(guī)劃;功能定位;編制思路? ? ? ? ? 【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.34.024

1、國(guó)土規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容

1.1國(guó)土規(guī)劃概念

國(guó)土規(guī)劃，就是土地利用總體規(guī)劃，在一定的區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求與區(qū)域自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地資源進(jìn)行開發(fā)、利用、保護(hù)在空間上、時(shí)間上作的總體安排和布局，是國(guó)家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。可以從以下幾個(gè)方面認(rèn)識(shí)國(guó)土規(guī)劃：第一，國(guó)土規(guī)劃是一種政府的公共管理行為，是政府部門進(jìn)行宏觀調(diào)控的一種手段，具有彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)控盲目性、滯后性與自發(fā)性的作用。第二，國(guó)土規(guī)劃的過程中，需要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、自然條件為基礎(chǔ)，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，進(jìn)行空間的規(guī)劃與布置，以此保證空間規(guī)劃的合理性。第三，國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)象，主要是國(guó)土空間、國(guó)土資源。第四，國(guó)土空間規(guī)劃，就是人們對(duì)國(guó)土空間開發(fā)利用目標(biāo)或者狀態(tài)所做出的構(gòu)想、提出的政策。

1.2國(guó)土規(guī)劃空間的作用

國(guó)土規(guī)劃具有宏觀調(diào)控資源綜合開發(fā)、建設(shè)總體布局、環(huán)境綜合整治的作用。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，通過綜合調(diào)整人與資源環(huán)境的關(guān)系，構(gòu)建良好的社會(huì)環(huán)境，保證人與自然和諧發(fā)展。第二，為下位相關(guān)規(guī)劃提供基礎(chǔ)依據(jù)，對(duì)國(guó)土空間的系統(tǒng)功能進(jìn)行規(guī)劃與設(shè)計(jì)，以此保證空間設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性。第三，綜合協(xié)調(diào)國(guó)土開發(fā)中各個(gè)利益主體的矛盾，保證各個(gè)利益主體的合法權(quán)益。國(guó)土規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的工作，具有管制功能、導(dǎo)向功能、調(diào)節(jié)功能與分配工作，是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵手段。

2、新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃編制思路

2.1立足國(guó)土資源，做好開發(fā)布局規(guī)劃工作

在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，應(yīng)以國(guó)土資源的分布情況為基礎(chǔ)，圍繞此進(jìn)行開發(fā)布局規(guī)劃工作，以此保證此項(xiàng)工作的科學(xué)性與合理性，為人與自然和諧相處打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)際工作中，可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，利用國(guó)土資源保護(hù)開發(fā)規(guī)劃，促使經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的時(shí)期，有限的國(guó)土資源總量限制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，造成我國(guó)社會(huì)發(fā)展中矛盾，如何解決問題，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，是當(dāng)前國(guó)土資源規(guī)劃中需要解決的問題。在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，發(fā)揮人才與技術(shù)的作用，利用知識(shí)與技能，通過國(guó)土資源保護(hù)開發(fā)工作，促使我國(guó)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源開發(fā)利用的宏觀支持，通過資源節(jié)約、循環(huán)利用的方式，提升資源的利用率，保證國(guó)土資源規(guī)劃效果，為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力，解決社會(huì)發(fā)展中的矛盾。

第二，立足資源環(huán)境，促使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、民生全面發(fā)展。在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，應(yīng)以我國(guó)資源環(huán)境為基礎(chǔ)，利用區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、民生四者之間的關(guān)系，以此提升資源利用率，促使國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。資源環(huán)境是人民生存生活的根本，也是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的核心。若是在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，忽略資源的保護(hù)與開發(fā)，那么就會(huì)破壞人們生活的環(huán)境，對(duì)國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。因此，應(yīng)做好資源的保護(hù)工作，圍繞制定國(guó)土規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以我國(guó)山西朔州市右玉縣在2020-2035年的國(guó)土空間總體規(guī)劃中，提出了以資源環(huán)境緊約束為前提，按照底線思維、綠色發(fā)展、高品質(zhì)規(guī)劃引導(dǎo)高質(zhì)量發(fā)展的理念，利用該地區(qū)的地域優(yōu)勢(shì)與特色，圍繞戰(zhàn)略、生態(tài)、文化、專項(xiàng)四個(gè)方面進(jìn)行相關(guān)的規(guī)劃工作。在這一規(guī)劃中，凸顯出資源保護(hù)、開發(fā)的重要性，要求打造美好人居環(huán)境。

2.2協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)與區(qū)域關(guān)系，促使社會(huì)和諧發(fā)展

我國(guó)國(guó)土面積較大，因?yàn)榈乩憝h(huán)境、人文環(huán)境的差異，致使不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也各不相同。在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)與區(qū)域均衡發(fā)展的原則，圍繞小康社會(huì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行相關(guān)的土地資源規(guī)劃工作，以此滿足不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，促使國(guó)家經(jīng)濟(jì)更好的建設(shè)與發(fā)展。在新時(shí)期背景下，我國(guó)社會(huì)城市化、工業(yè)化發(fā)展差距越來越大，如何通過國(guó)土空間規(guī)劃，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展之間的距離，促使城鄉(xiāng)區(qū)域平衡發(fā)展是當(dāng)前需要解決的問題。實(shí)際工作中，可以從以下幾個(gè)方面入手：

第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，由于城市與鄉(xiāng)村資源的不同，致使兩者發(fā)展水平差距較大。在城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，需要做好國(guó)土空間的規(guī)劃工作，加快農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，利用農(nóng)村的資源環(huán)境條件，發(fā)展相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)鏈，以此提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)水平。國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，通過因地制宜的原則，發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源的優(yōu)勢(shì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在統(tǒng)籌呈現(xiàn)平衡發(fā)展的過程中，還應(yīng)做好城鎮(zhèn)化建設(shè)，利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)帶來的剩余勞動(dòng)力，提升城市建設(shè)水平，以此帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民的生活水平，促使國(guó)家和諧發(fā)展。例如，上海長(zhǎng)三角一體化空間規(guī)劃為例，虹橋商務(wù)區(qū)是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)的核心節(jié)點(diǎn)，對(duì)示范區(qū)發(fā)揮輻射和帶動(dòng)作用。現(xiàn)有虹橋商務(wù)區(qū)規(guī)模86平方公里，已將長(zhǎng)寧、閔行、嘉定、青浦四區(qū)的部分區(qū)域進(jìn)行了空間整合，各區(qū)與虹橋綜合交通樞紐功能聯(lián)系緊密，已經(jīng)形成一個(gè)完整的功能片區(qū)。通過大虹橋與示范區(qū)的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)綠色與產(chǎn)城融合協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，利用區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，需要做好區(qū)域資源的挖掘利用工作，通過區(qū)域資源的開發(fā)與利用，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的目的。例如，我國(guó)內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)具有豐富的草場(chǎng)資源，蘊(yùn)含著較多的煤炭、銅鐵、石油、天然氣等資源，是我國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)基地、能源供應(yīng)基地，但是由于自然環(huán)境的影響，該區(qū)域缺乏水資源，無法為草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供內(nèi)在支持。在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，可以利用該區(qū)域中的礦物質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)，通過以工輔農(nóng)、以工輔牧、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等舉措，優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)該區(qū)域自然環(huán)境的保護(hù)與開發(fā)，為該區(qū)域資源可持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過對(duì)區(qū)域資源的挖掘與利用，不僅可以解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，同時(shí)可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，真正的展示出國(guó)土空間規(guī)劃的作用。

2.3立足市場(chǎng)機(jī)制，合理分配資源

在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，應(yīng)明確資源與環(huán)境之間的關(guān)系，圍繞市場(chǎng)機(jī)制，通過合理分配資源的方式，提升空間規(guī)劃效果，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展提供內(nèi)在動(dòng)力。資源與環(huán)境有著密不可分的關(guān)系，資源屬于環(huán)境的一種，環(huán)境屬于資源的一部分。在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，需要做好資源與環(huán)境的管理工作，結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制，提升國(guó)土空間規(guī)劃效果。

首先，以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，做好資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)工作。自然生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其中包含較多的子系統(tǒng)，各個(gè)系統(tǒng)之間相互作用，相互制約。若想在國(guó)土規(guī)劃的過程中，更好的發(fā)揮自然資源的優(yōu)勢(shì)，需要做好統(tǒng)籌管理，將分散的子系統(tǒng)整合在一起，對(duì)資源環(huán)境承載力進(jìn)行評(píng)價(jià)，將此作為空間規(guī)劃的依據(jù)，以此實(shí)現(xiàn)資源的保護(hù)與利用。

其次，建立市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化資源配置工作效果。在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，政府部門發(fā)揮著重要的作用，是進(jìn)行宏觀調(diào)控與資源合理配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過政府部門的參與，可以建立完整的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，能夠更好的展示出資源配置的作用，促使各個(gè)行業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化，同時(shí)可以保證各方的權(quán)益與利益，使社會(huì)處于公平公正的狀態(tài)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展提供內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要時(shí)期，缺乏與時(shí)代發(fā)展相符的宏觀調(diào)控體系，無法實(shí)現(xiàn)資源合理配合。為了解決這一問題，可以通過國(guó)土空間規(guī)劃的方式，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，建立符合國(guó)情的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，促使社會(huì)和諧發(fā)展。

2.4立足全面發(fā)展角度，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展

在國(guó)土空間規(guī)劃編制的過程中，應(yīng)堅(jiān)持全面發(fā)展的原則，做好各個(gè)區(qū)域資源、文化、經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容的協(xié)調(diào)發(fā)展，以此推動(dòng)國(guó)家建設(shè)與發(fā)展。全面發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃編制思路，可以平衡各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，避免出現(xiàn)兩極分化的情況。實(shí)際工作中，可以從以下兩個(gè)方面入手：第一，從國(guó)家全面發(fā)展角度，確定國(guó)土空間資源開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)，利用資源環(huán)境承載力協(xié)調(diào)各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力布局，保證各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。受國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與區(qū)域資源的影響，我國(guó)不同區(qū)域的發(fā)展重點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的差異，造成有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極高，有的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較匱乏。為了拉近各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的距離，需要以國(guó)家全面發(fā)展為目標(biāo)，進(jìn)行國(guó)土空間資源的規(guī)劃，利用各個(gè)區(qū)域資源特點(diǎn)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，做好產(chǎn)業(yè)布局工作，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)或者產(chǎn)能過剩的問題。第二，建立短期發(fā)展目標(biāo)與長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，處理局部空間規(guī)劃與整體空間規(guī)劃之間的關(guān)系。在國(guó)土空間規(guī)劃的過程中，應(yīng)建立短期發(fā)展目標(biāo)與長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，通過協(xié)調(diào)局部與整體發(fā)展目標(biāo)，保證國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與資源和諧發(fā)展。在國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展的過程中，維護(hù)民生、環(huán)境、資源之間的關(guān)系，通過相互促進(jìn)、相互發(fā)展的方式，提升規(guī)劃效果，促使我國(guó)更好的建設(shè)。

結(jié)語：

總而言之，在國(guó)土空間規(guī)劃工作十分重要，是保護(hù)自然環(huán)境，促使國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要舉措。實(shí)際工作中，利用國(guó)土資源，做好空間規(guī)劃工作。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)與區(qū)域關(guān)系，保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化可持續(xù)發(fā)展。立足市場(chǎng)機(jī)制，合理分配資源，保證空間規(guī)劃的科學(xué)性。立足全面發(fā)展視角，統(tǒng)籌資源，促使國(guó)土空間規(guī)劃工作有序進(jìn)行，借此提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展水平。

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