歐盟數字轉型戰略：成因、現狀及影響

許釗穎

（中國國際問題研究院，北京 100000）

1 內外挑戰下歐盟數字轉型戰略重要性上升

歐洲數字化轉型的動力，既有自身發展動力不足，又有外部競爭壓力。除了長期體系性、技術性因素外，更有大國競爭、新冠疫情等突發因素的疊加。在眾多內外因素共同推動下，數字轉型成為歐盟當前戰略優先領域。

1.1 歐洲數字能力建設遠未達到應有水平

歐洲數字能力建設長期存在結構性約束。首先，數字化水平低，結構問題明顯。目前歐洲整體僅發揮其數字潛力的12%，僅為美國60%水平，也低于且在全球數字貿易中處于赤字地位。結構問題包括地區市場分散、碎片化嚴重，如6.4億網絡用戶分屬40多家運營商；各國發展水平不一，差異明顯，各部門數字化水平參差不齊等。

其次，數字基礎設施嚴重不足，且缺乏投資。歐洲缺乏強大，安全和有彈性的數字網絡基礎架構，且投資始終不足。僅在數字基礎設施和網絡方面，歐盟每年的投資缺口就達650億歐元。歐盟與主要競爭經濟體之間每年在人工智能方面的投資鴻溝超過100億歐元。

此外，缺乏人才培養等配套措施的跟進，企業競爭力顯著低于中美。目前歐盟已有90%的工作需要最低水平的數字技能，但44%的歐盟人口和37%的勞動力缺乏這種技能。在目前全球200強數字企業中，只有8家來自歐洲。

1.2 國際政治經濟格局變化強化轉型需求

第四次工業革命浪潮下，以信息技術、高科技產業為代表的產業迅速發展，改變了全球化的方式、國際關系的力量對比和現有的國際格局。其中，數字產業成為的經濟增長新引擎，塑造并改變著社會運作方式和傳統經濟模式。云計算、大數據、社交媒體、虛擬經濟等新技術新概念催生經濟轉型要求，要求更加重視數字技術、網絡經濟、數據應用、網絡安全等議題。在這種國際經濟動能轉換，歐盟數字轉型的需求更為緊迫。

高科技產業固有的“規模經濟效應”和“贏者通吃”等特點，主要經濟體正趨于采用更加激進和具有保護性的戰略來服務各自數字化轉型過程，強化了國際技術競爭意識。受此影響，數字領域的重要性正從經濟領域逐漸延伸到戰略與安全領域，并與經濟安全、國家安全、戰略安全等概念掛鉤，提升技術主權、數字主權意識也在不斷上升。最后，新冠疫情凸顯了數字領域的重要性和歐盟能力的不足，進一步推動其加快數字能力建設。

2 歐盟正著力建立數字領域的歐洲模式

歐盟新任委員會主席烏爾蘇拉·馮·德萊恩（Ursula von der Leyen）在2019年新一屆歐盟委員會《政治指導方針》中，將綠色轉型和數字轉型作為施政重點，指出歐洲必須同時面對綠色和數字化轉型的雙重挑戰，引領向健康星球和新數字世界的過渡。其中，歐盟數字轉型戰略是一項綜合增長戰略，目標是建立數字領域的歐洲模式，重點是提升歐盟數字能力和參與全球標準制定。

提升數字能力的重點是數據應用和人工智能兩個領域。2020年2月中，歐盟出臺《歐洲數據戰略》和《人工智能白皮書》，將二者視為歐盟數字戰略的“第一支柱”，并與歐盟綠色經濟、產業戰略密切聯系。

其中，《歐洲數據戰略》的目標是確保歐盟成為“數據賦能”社會的榜樣和領導者。歐盟認為，數據已成為生產的關鍵因素，它所創造的價值必須與參與提供數據的整個社會共享。因此，歐盟應盡快建立一個真正的數據單一市場，打破少數（內外部）大型企業對歐洲數據市場的壟斷，在保護個人隱私的基礎上，促進個人、企業和政府數據更好地生產、連通、使用，促進新產品和服務的開發，提高個人和企業生產率和資源利用效率，并改善公共部門的服務。

《人工智能白皮書》則提出歐盟應盡快建立一個卓越的、可信賴的人工智能體系框架。歐盟認為人工智能是引領數字轉型的關鍵技術領域，意欲通過公私部門合作調動整個產業鏈資源，建立正確的激勵機制，以加快人工智能部署。同時，由于歐盟堅持“技術中性說”，也強調“人必須始終控制關鍵決策”，要限制AI發展對歐洲社會價值觀可能帶來的沖擊。

在資金支持方面，歐盟提議投資近25億歐元用于部署數據平臺和AI應用程序，其中，20億歐元可投資于歐洲高影響力項目，該項目針對歐洲數據空間，包括可信賴且節能的數據共享和云基礎設施。

規則設定上，歐盟希望通過參與全球標準設定和內部立法保護來維持并擴大歐洲的全球影響力。規則設定是歐盟數字轉型中最有競爭力的領域，歐洲將繼續追求“基于規則的多邊主義”模式，通過為歐洲數字轉型制定立法框架和運營標準，參與全球標準設定。目前歐盟已經參與了5G和物聯網的全球標準設定，未來目標是在區塊鏈、超級計算、量子技術等新一代技術的標準化過程中發揮更大作用。

歐盟也通過推動內部綜合立法來服務數字轉型需求，其內部標準具有很強的國際“外溢效應”。以往歐盟的立法重在防御性立法保護，近幾年歐盟先后出臺《通用數據保護條例》（GDPR）、《歐盟非個人數據自由流動條例》（Regulation on the Free Flow of Non-personal Data）和《歐盟網絡安全法案》（EU Cybersecurity Act）等，加強數字安全監管力度。近期，推進數字領域的綜合立法被提上議事日程。目前《數字服務法案》（DSA）正在推進中，主要是升級數字平臺，服務和產品的相關規則，幫助完善數字單一市場。內容更聚焦對整個歐盟市場體系進行結構性調整，包括規范市場行為、激勵創新、促進企業公平競爭等，遠超以往的保護范疇，試圖調和歐盟在隱私保護和數據共享之間的矛盾。

歐盟還有意盡快推進數據領域立法，金融領域有關加密資產，金融部門的數字運營的立法提案也在推進中。此外，關于保護數字經濟中消費者，征稅數字服務稅等規則也在研究中。

歐盟也加緊推進全球數字競爭層面的綜合戰略。目前歐盟計劃于2021年推出《全球數字合作戰略》，此外，輸出歐盟標準的標準化戰略，應對外國競爭的反補貼措施等也在加緊醞釀中。

在具體實踐層面，歐盟正通過加強成員國之間的協調，將數據戰略與其他歐盟優先政策方向掛鉤等方式來進一步整合內部資源，服務整個數字轉型過程。成員國協調方面，2017年2017年起德法意三國已逐步就推進工業數字化的三方合作達成一致并展開合作。2019年中德法聯合啟動歐洲云計算GAIA-X項目，以建立可靠的、具有自主權歐洲數據基礎設施。

3 國際數字領域競爭性或上升

歐盟強調技術/數字主權將為國際數字版圖帶來新變量。首先，歐盟在數字領域采用了有條件對等原則，而非以往貿易領域的自由開放原則。在《塑造歐盟的數字未來》的媒體問答中，就歐洲如何為開放的全球數字經濟和社會服務的問題，歐盟提出了有條件對等合作的原則。歐盟認為歐洲必須領導新一代的技術標準化進程，雖然歐盟現在是并將繼續是世界上最開放的貿易和投資地區，但這并不是無條件的，只有接受并遵守歐盟的規定的前提下，才可以進入歐洲市場。

同時，歐盟正加大干預力度調整歐盟的競爭政策框架以適應數字時代要求，并直面中美競爭壓力。2019年初，歐盟就開始重新評估歐盟的競爭政策框架，使其“適應于數字時代”。為此歐盟正力爭在2020年底前公布一項“適合數字時代”的新競爭工具，擴大歐盟在現行反壟斷框架下的數字競爭能力，包括反對濫用內部市場支配地位，焦不公平的貿易條款、不利于消費者的生產限制，以及對不同客戶適用不一致條款等做法。

最后，歐盟正加大在5G等技術焦點領域的內部政策協調力度。歐盟認為5G網絡安全對整個單一市場和歐盟的技術主權具有戰略重要性，屬于歐盟追求實現技術主權的焦點領域。

2020年3月推出的歐盟5G安全工具箱是一個重要的里程碑，標志各成員國認可歐盟實施關于5G網絡安全的歐盟方法，并可根據成員國的要求，酌情使用所有可用工具以確保5G基礎架構和供應鏈的安全性。這些工具包括：電信和網絡安全規則；協調標準化以及歐盟范圍內的認證；外國直接投資審查框架保護歐洲5G供應鏈；貿易防御工具；競爭法；確保公共采購適當考慮安全方面；確保歐盟資助項目的受益人符合相關的安全要求。

此外，歐盟各成員國也正進一步評估供應商的風險狀況，對被認為是高風險的供應商施加相關限制，制定確保供應商多元化的策略。歐盟這項舉措對包括華為在內的中國企業參與歐洲5G建設帶來了極大的不確定性，是歐洲在關鍵技術領域和數字領域強調技術主權，強調技術競爭的標志性事件，將在未來繼續對中歐技術合作產生深遠影響。