全面二孩政策背景下女性公平就業問題的對策研究

夏露露

(中共江西省委黨校 公共管理學教研部，江西 南昌 330108)

一、全面二孩政策給女性公平就業帶來新挑戰

婦女能頂半邊天。婦女既是生育主體又是重要的人力資源，承擔著人類人口再生產和社會再生產的“雙重使命”。促進婦女公平就業，不但是女性實現自身解放和個人價值的重要途徑，也是促進家庭社會和諧和建設社會主義偉大事業的現實所需。新中國成立以來，黨和政府一直高度重視包括公平就業在內的婦女權益保障，逐步形成了以《憲法》為基礎、以《婦女權益保障法》《就業促進法》《女職工勞動保護特別規定》等為主體的相對完善的法規政策體系。黨的十八大以來，我國婦女權益保護和促進婦女公平就業工作取得新的重要進展。黨的十八屆三中全會、十九大、十九屆四中全會相繼提出：“規范招人用人制度，消除城鄉、行業、身份、性別等一切影響平等就業的制度障礙和就業歧視”“堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益”“堅持和完善促進男女平等、婦女全面發展的制度機制”。實踐中，我國在保障婦女權益特別是促進婦女公平就業方面取得了舉世公認的重大成績。調查顯示，2017年我國女性就業人員達到33773.4萬，比1978年增加了16515萬，就業人員中女性比例基本保持在40%左右[1]。

盡管黨和政府高度重視并全力保障我國婦女公平的就業權益，但目前社會勞動力市場上針對女性的就業歧視仍以各種形式存在，特別是隨著全面二孩政策的實施，這種歧視現象甚至有不斷加重的趨勢。黨的十八屆五中全會決定全面實施“一對夫婦可生育兩個孩子”的政策，其后，全國人大常委會通過相關修法，決定于2016年1月1日起正式實施全面二孩政策。全面二孩政策的實施，從宏觀層面來看，有利于完善我國國家人口發展戰略，有利于促進人口與經濟社會發展的平衡。但從女性個體的層面來看，卻帶來了更大的生育壓力和公平就業方面的挑戰。近期，全國婦聯在吉林的一項調查顯示，全面二孩政策實施后，24.7%的受調查者指出招聘單位不愿錄用已到生育年齡但尚未生育的婦女[2]。當前，隨著我國經濟轉型升級的加速推進，人力資源面臨著折舊加快、流動性加強、競爭性加劇的新形勢，人力資本的持續投資已然成為提升就業競爭力的關鍵所在。我國全面二孩政策的實施及相應增加的生育壓力和生育活動，增加了女性人力資本投資連續性被中斷的風險，增加了女性暫時甚至永久退出就業市場的風險。這將對女性就業競爭力和職業生涯發展產生不容忽視的影響，也給實現女性公平就業的目標帶來重大挑戰。

二、理論解釋：女性角色定位與人力資本投資非連續性

為有效解釋現實和應對挑戰，國內外研究者從不同研究視角，就促進女性公平就業問題進行了探討，形成了一系列研究成果。主流的研究往往從女性角色定位出發，認為女性由于需要承擔更多生育撫養孩子的家庭和社會責任，因而在勞動力市場競爭中處于不利地位[3]，并認為這是女性在勞動力市場上處于不利地位的主要原因[4]。更進一步的研究指出，女性在家庭社會的傳統角色定位導致雇主對女性生產力的質疑[5]，并因此形成了針對女性就業群體的就業市場歧視和統計性歧視[6]。

以上解釋固然指出了女性遭遇公平就業困境的重要原因所在，但卻無法更加精確地解釋不同文化傳統、不同人口政策和不同發展階段下，女性公平就業所面臨困境的差異問題。為此，一些研究者著手進行了該領域的跨國比較研究。比較研究發現，女性公平就業所遇到的問題，有家庭社會責任的原因，但生育和撫養孩子所導致的女性人力資本投資的非連續性才是關鍵所在。其實，自20世紀60年代開始，就有研究者開始認識到人力資本投資連續性的重要意義，并認為人力資本會經歷由少到多的積累、由盛到衰的折舊和更新的生命周期(圖1)[7]，且個體職業生涯可能需要經歷多次人力資本生命周期，個體勞動者需要持續進行人力資本投資和更新來保持足夠的就業競爭力[8]；還有研究者發現，男性和女性人力資本投資量的差異使得雇主更愿意選擇男性勞動者[9]。

圖1 人力資本生命周期與職業生涯

在我國，隨著全面二孩政策的實施，女性面臨更大的生育壓力和更多的生育行為，這很容易導致女性人力資本投資量的減少，出現投資非連續性甚至中斷，成為實現女性公平就業的巨大障礙，增加實現女性公平就業的難度。具體來說，主要包括以下兩個方面：

(一)女性公平就業的人力資本積累和更新障礙

在全面二孩政策實施的背景下，女性人力資本積累和更新都會遇到投資連續性中斷的風險，從而影響到女性獲取更高質量工作崗位的機會，影響到女性職業生涯發展的質量。對于職業生涯處于上升階段的女性就業者而言，二孩生育活動所帶來的人力資本積累的中斷，尤其是專業人力資本積累的中斷，會對其職業生涯的發展帶來不可避免的影響，特別是會限制女性就業者在人力資本更新速度較快行業中的職業發展空間。在經歷一段時間的職業發展后，所有就業者都會出現人力資本折舊并需要進行人力資本更新。二孩生育活動需要女性付出更多的時間和精力，會相當程度影響到女性及時進行人力資本的更新甚至中斷這種更新，使女性勞動力市場競爭力出現下降，甚至會導致部分女性就業者退出勞動力市場，直接影響到女性就業者整個職業生涯的發展。

(二)女性公平就業的人力資本投資收益實現障礙

在全面二孩政策實施的背景下，雇主對于女性就業者由于生育孩子而造成的生產力損失的顧慮會增加，女性就業者遭遇到就業歧視的可能性也會相應增加，女性人力資本投資收益實現的難度正在加大。由于女性就業者生育后導致職位空缺的風險增加，雇主為此面臨雇用成本增加的可能性上升，從而會在招聘階段就提高女性就業者的入職門檻，不利于女性求職者獲取到更有利于發揮其人力資本的工作崗位和發展平臺，甚至會形成和強化男女性別之間的職業隔離，限制和壓縮女性職業發展的空間和機會。同時，由于雇主關于女性生育和照料小孩導致生產力損失的顧慮，在實踐中可能會使得同等人力資本女性求職者的求職競爭力出現不足，從而產生兩種“倒逼效應”：一是部分學習能力不強的女性就業者可能只能忍受相對低收入的工作崗位和職業，甚至退出勞動力市場；二是部分學習能力強的女性只能通過加大人力資本投資，比如更多選擇攻讀碩士和博士的方式來增強就業競爭力。不管如何，這些都增加了女性在勞動力市場中實現公平就業的難度。

三、經驗比較：國內外實現女性公平就業的困境與選擇

促進女性公平就業，是全人類的共同事業，也是現代文明國家的共同追求。然而，不論是國外還是國內，實現女性公平就業目前仍然面臨承擔更多的家庭社會責任、性別職業隔離和參與受限等諸多難題和困境。為解決這些難題和困境，諸多國家進行了相關探索。

(一)分擔女性生育責任的措施及其局限

為有效幫助女性應對由于生育和照料孩子所帶來的工作和家庭沖突，提供女性產假和男性陪產假等成為了世界各國普遍采取的政策措施。調查顯示，在全球174個國家中，在2013年有92個國家(占53%)通過立法等方式提供14個星期最低法定產假，有83個國家(占48%)為女性提供至少產前收入2/3的帶薪產假補貼。另外，在全球有78個國家為男性提供1天到超過兩周不等的陪產假；在提供陪產假的78個國家中有69個提供的是現金補助，其中44個國家的補助是由雇主來承擔的[10]。這些措施雖然能一定程度減輕女性為生育所承擔的家庭社會責任，但由于世界各國所提供的男性陪產假普遍遠低于女性產假，且這些陪產假大多采取以現金補助且主要由雇主承擔的方式來兌現，其實施效果非常有限，難于改變女性承擔更多生育責任和處于不利就業競爭地位的現實。

就我國情況來看，《中華人民共和國就業促進法》明確“國家保障婦女享有與男子平等的勞動權利”，并規定“用人單位錄用女職工，不得在勞動合同中規定限制女職工結婚、生育的內容”；《女職工勞動保護特別規定》明確女性享受98天的產假。國家統計局《2017年〈中國婦女發展綱要(2011—2020年)〉統計監測報告》顯示，2017年執行“特別規定”的企業比重達71.2%[11]。同時，各省市自治區通過修訂人口與計劃生育條例，分別為本地區的生育女性提供額外的產假獎勵，且為男性提供一定數量的陪產假(參見表1)。此外，我國還通過女職工生育保險，為女職工生育期間提供醫療服務、產假工資或生活補貼。據統計，2017年我國女性參加生育保險的人數達8428萬人，參保比率達43.7%[11]。可以看出，我國女性產假、男性陪產假的時間長度和相關生育保障普遍高于國際水平。不過，由于男性陪產假與女性產假差距較大，且休假期間的工資福利基本由用人單位承擔，導致現實中女性就業和職業發展在企業等對成本和收益比較敏感的領域仍然非常受限。

表1 我國部分地區的額外產假和陪產假情況

(二)女性遇到職業隔離的情況依然比較突出

女性因承擔更多家庭責任而影響職業生涯發展，這是一種全球性的普遍現象。據2015年國際勞工組織(ILO)調查顯示，更多的家庭責任負擔是由女性承擔并成為了影響女性獲取領導地位的第一位障礙因素[10]。在“男主外、女主內”傳統觀念根深蒂固的東亞地區，女性獲取更高收入職位的難度更大。以日本為例，2018年日本職業女性的管理崗位比重，股長級占18.3%，科長級占11.2%，部長級占6.6%，上市公司董事僅占4.1%，企業的女性管理者比例平均僅為14.9%；而同為東亞地區的韓國企業女性管理者比例更是低至12.5%，遠遠低于歐美和東南亞國家的比重(參見表2)[12]。即使在女性已經取得較高經濟、政治和社會地位的歐洲地區，依然有28個國家的50%的男性和女性被調查者相信，男性比女性更加不能勝任家庭任務，導致男性不會花更多時間去承擔家庭照料[10]。

表2 2018年世界各國企業中女性管理者比例

在職業領域方面，女性就業普遍集中于辦公室職員、服務和銷售人員及基礎性職業，而且常與兼職和低收入相關聯。調查顯示，在中高收入國家中，大多數的女性就業集中在批發和零售部門(33.9%)和制造業部門(12.4%)[13]，此外，女性傾向于在最低收入的職業中集聚。就我國情況來看，女性就業也存在明顯地聚集于辦公室職員、制造業工廠、銷售等服務業的現象，不過，我國女性在專業和管理類崗位就業的比重近年來不斷攀升。統計顯示，2017年，我國企業董事會中女職工董事占職工董事的比重達39.7%，企業監事會中女職工監事占職工監事的比重為41.6%；另外，公有制企事業單位中女性專業技術人員共計1529.7萬人，所占比重達48.6%，其中女性高級專業技術人員為178.9萬人，所占比重達39.3%[11]。盡管這樣，我國女性仍然面臨著較為嚴重的性別職業隔離問題，在管理類(特別是高管)、科技研發類等具較高收入和社會地位的崗位仍然處于絕對劣勢。

(三)女性和男性勞動參與率差距沒有實質性縮減

根據聯合國相關機構2019年發布的報告顯示，1998—2018年世界范圍內25-54歲男性和女性勞動參與率差距沒有發生明顯變化，其中，男性勞動參與率從95%降為94%，女性勞動參與率從64%降為63%[14]。全球范圍內男女勞動參與率和就業人口比率之間的差異，很大部分原因是由于女性需要承擔更多的家庭責任。以日本為例，在2010—2014年期間，有50%左右的生育前有工作的日本女性在生育后選擇了退出工作(參見表3)，此外，在2018年期望就業的237萬日本女性中，由于生育原因而不求職的達32.6%。在美國，雖然由于撫養孩子的經濟壓力倒逼美國女性更多參與勞動力市場，但是這些女性的就業質量并不理想。數據顯示，2017和2018年需要照料3歲以下小孩的美國女性，其每周工作時間少于35個小時的兼職工作比例接近30%[15]。

表3 生育前有工作的日本女性在生育后繼續工作的比例情況

就我國的情況來看，統計數據顯示，2017年全國女性就業人員占全社會就業人員的比重達43.5%，超過《中國婦女發展綱要(2011—2020年)》制定的40%目標。城鎮單位女性就業人員由2010年的4861萬人增加到2017年的6545萬人，比2010年增加1684萬人，但是城鎮單位女性就業人員占城鎮單位就業人員的比重，卻從38.1%下降到37.7%，出現了輕微下降的趨勢(參見表4)；另外，2010年全國已建工會組織的基層組織職工數為25345.4萬人，其中女職工數為9288.1萬人，占36.6%，2017年全國已建工會組織的基層組織的職工數為31430.3萬人，其中女職工數為11884.5萬人，占37.8%[11]。可見，近年來我國女職工的比例只是略有提升，女性和男性的勞動參與率沒有出現實質性收窄跡象。

表4 2010和2017年城鎮單位女性就業人員的變化情況

四、政策建議：多措并舉促進新時代我國女性公平就業

在全面二孩政策實施的背景下，女性承擔更多的家庭社會責任以及由此帶來的人力資本投資的不確定性，給女性實現公平就業帶來巨大壓力和挑戰。這需要各級黨委和政府積極采取有效措施，努力減輕二胎生育對女性就業的沖擊和影響，最終達到全面二孩政策實施與女性公平就業實現的雙贏。

(一)適度增加男性陪產假的時間長度和提供高性價比的社會服務，從制度設計上引導形成男女共擔生育和照料小孩等家庭責任的社會預期

通過適度增加男性陪產假的時間長度，既能使女性因獲得更好地生育照顧而盡快恢復工作能力，又能縮小男女由于生育和照料小孩的生產力損失差距，進而逐步破解雇主統計性歧視的制度性來源，在招聘和使用各個階段為女性爭取更多的職位進入和職位晉升的機會。另外，通過政府調整公共服務投入結構和投入力度，為家庭提供更多高性價比和可獲取的高質量的小孩照料社會服務，從而穩步降低生育和照料小孩對女性職業發展可能的影響，進而獲得更多的人力資本投資和職業發展的機會和空間。

(二)切實建立政府對積極履行女性公平就業社會責任的用人單位的正面激勵措施，形成鼓勵用人單位為女性提供更多公平就業機會的政策環境

當前女性產假和男性陪產假期間的工資福利等支出，實踐中大多是由用人單位獨自承擔。這事實上變成了對積極履行保障女性公平就業的用人單位成本和收益的懲罰，導致不少用人單位對招聘女性職員望而卻步，在招聘階段就不為女性提供公平就業的機會。為此，迫切需要采取政府補貼和稅收減免等積極財政政策措施，減輕積極履行女性公平就業的用人單位成本支出的壓力；此外，還可以通過納入誠信體系建設等措施，在資金融通和政府采購階段為這些用人單位提供更多便利和機會，最終形成鼓勵更多用人單位為女性提供更多公平就業機會的良性循環。

(三)強化中低技能就業崗位的女性人力資本投資的政府支持力度，降低其因生育和照料小孩而退出勞動力市場的風險

國際和國內的經驗都表明，中低技能就業崗位的女性在工作和家庭沖突下更容易受到沖擊而處于勞動力市場邊緣，而人力資本的持續投資能夠幫助女性更好地獲取企業管理和專業技術等崗位。全面二孩政策背景下，需要特別關注到女性就業群體，不斷強化中低技能就業崗位的女性人力資本投資的政府支持力度，為中低技能就業崗位的女性提供更為積極的就業公共服務，通過提供就業課程培訓來幫助其實現人力資本持續更新，以及通過提供就業推薦等措施，為有就業意愿但是由于生育和照料小孩的中低技能崗位的女性就業者，提供更多的就業機會和降低其退出勞動力市場的風險。

(四)繼續發揮國家機關事業單位和國有企業在女性公平就業方面的示范作用，為男女共擔生育和照料小孩等社會責任的社會觀念更好轉變提供引領

國際經驗表明，在高收入國家中，女性就業的主要來源是衛生和教育部門，占了1/3的比例，而且這些職業可能與女性傳統承擔的社會責任密切相關。在全面二孩政策實施的背景下，國家機關事業單位和國有企業需要承擔更多的推動女性公平就業實現的社會責任，不僅需要繼續發揚原有的好傳統、保持現有的好做法，而且需要進一步探索為女性就業者提供應對工作和家庭沖突的有效方案，在理念和行動上逐步影響和帶動社會上其他用人主體，進一步強化男女共擔生育和照料小孩等社會責任的社會觀念，為女性公平就業提供更好的社會氛圍和更多的機會空間。