國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下制度建設(shè)的邏輯和框架

趙洲洋

摘 要：黨的十九屆四中全會(huì)系統(tǒng)論述和布局中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提出了深層次的制度化任務(wù)，明確建設(shè)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義中制度是基礎(chǔ)，治理是抓手，以一系列重大舉措做出全面部署，為推進(jìn)新時(shí)代偉大實(shí)踐的創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。通過(guò)對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)及其《決定》的中心主題和新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與治理狀況的把握，可以梳理出這一主題產(chǎn)生的邏輯脈絡(luò)，這一主題充滿了國(guó)家治理的問(wèn)題意識(shí)，又蘊(yùn)含深刻的改革方法論。因循這一邏輯，從治理所涉及的組織與權(quán)力關(guān)系的維度，可以更加明確《決定》所要推進(jìn)的制度建設(shè)的結(jié)構(gòu)框架。新時(shí)代把制度體系優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，在回答好“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”的重大政治問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)建設(shè)什么樣的制度體系、怎么樣建設(shè)制度體系、形成什么樣的治理體系與治理能力等一系列問(wèn)題做出規(guī)劃和部署，并以執(zhí)行制度來(lái)保證規(guī)劃的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：黨的十九屆四中全會(huì);制度建設(shè);國(guó)家治理現(xiàn)代化;基本邏輯;結(jié)構(gòu)框架

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“社會(huì)治理與公共服務(wù)研究”（16JJD810002）;國(guó)家留學(xué)基金項(xiàng)目（201806010224）。

[中圖分類(lèi)號(hào)] D033 [文章編號(hào)] 1673-0186（2020）010-0090-010

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.010.008

黨的十九屆四中全會(huì)從事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，研究了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題，并通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《決定》”）。全會(huì)界定了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理的內(nèi)涵[1]，揭示了我國(guó)發(fā)展奇跡背后的“制度密碼”，系統(tǒng)回答了“中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)為什么好”這一重大問(wèn)題[2]，并制定了“分三步走”推進(jìn)制度建設(shè)和治理能力建設(shè)的改革方略[3]。

制度具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、普遍性和根本性，而且其適應(yīng)性與優(yōu)越性也可以通過(guò)治理的效能加以判斷，黨的十九屆四中全會(huì)和《決定》著眼于此具有廣泛、深遠(yuǎn)的重大意義。全會(huì)和《決定》從三個(gè)層面細(xì)致地規(guī)劃了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度建設(shè)與治理能力建設(shè)：首先，全會(huì)圍繞著中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)和更好地把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能兩個(gè)辯證的方面展開(kāi);其次，《決定》事實(shí)上指出了國(guó)家治理應(yīng)遵循的基本邏輯;第三，全會(huì)與《決定》構(gòu)建了制度建設(shè)與國(guó)家治理各個(gè)方面的整合框架。作為一個(gè)超大型的后發(fā)國(guó)家，我國(guó)的國(guó)家治理所要面對(duì)的問(wèn)題與處理的事情異常復(fù)雜，國(guó)家治理體系與能力及承擔(dān)國(guó)家治理的治理主體自身，連同所要面對(duì)的社會(huì)情況，都是治理復(fù)雜性的主要來(lái)源。黨的十九屆四中全會(huì)和《決定》為國(guó)家制度建設(shè)方向與國(guó)家治理的未來(lái)走向做出了規(guī)劃，而規(guī)劃的實(shí)施需要整合的框架來(lái)支撐。

一、制度與治理能力建設(shè)的中心主題

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)《決定》所作的說(shuō)明， 清晰地闡明了《決定》的主題：在“制度建設(shè)和治理能力建設(shè)”中心下，辯證地分析和部署“堅(jiān)持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”[4]。這一主題與改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家與社會(huì)發(fā)展相契合，順承和細(xì)化了黨的十八屆三中全會(huì)所提出的全面深化改革的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)所提出的制度建設(shè)和國(guó)家治理建設(shè)更多著眼于全面深化改革，部署了需要完善和改革的諸多方面工作。而黨的十九屆四中全會(huì)細(xì)化、發(fā)展并創(chuàng)新了制度建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵，著眼于更加辯證地看待中國(guó)特色社會(huì)主義制度與國(guó)家治理體系和治理能力，注重從兩個(gè)方面來(lái)分析情況，一方面總結(jié)現(xiàn)有的治理制度體系和治理措施中需要堅(jiān)持什么，另一方面歸納出需要進(jìn)一步改革與完善什么，從而對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)所提出的制度建設(shè)與治理能力建設(shè)進(jìn)行了細(xì)化和創(chuàng)新（表1）。

《決定》的第一部分在提出新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義和總體要求之外，首先總結(jié)了現(xiàn)有制度十三個(gè)方面的歷史成就與顯著優(yōu)勢(shì)，這與黨的歷次中央全會(huì)形成的決定文本相比具有特色。在效能的視角下，這些現(xiàn)行的制度具有良好的有效性，既是制度的優(yōu)勢(shì)所在，也是需要堅(jiān)持的方面。并且是從改革方法論的角度，從制度定型的角度檢視制度轉(zhuǎn)型過(guò)程，提出具有顯著優(yōu)勢(shì)的制度是需要堅(jiān)持的。

除了總結(jié)出的十三個(gè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的制度體系外，要使制度更加成熟更加定型，還要求不斷改進(jìn)和完善我國(guó)國(guó)家治理體系與制度執(zhí)行體系。尤其在協(xié)調(diào)各方面推進(jìn)現(xiàn)代化過(guò)程中，國(guó)家治理的制度現(xiàn)代化還存在著若干不足，需要健全、完善、改革、發(fā)展、創(chuàng)新。通過(guò)考察制度的有效性和合法性?xún)蓚€(gè)基本維度的情況，可以對(duì)制度運(yùn)行狀況進(jìn)行類(lèi)型學(xué)分析（表2），從中可以發(fā)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)制度有效性和合法性的雙重目標(biāo)，必須注重加強(qiáng)有效的非正式制度的制度化、空轉(zhuǎn)制度的重塑以及空缺制度的彌補(bǔ)與構(gòu)建，《決定》也正對(duì)此做出了規(guī)劃與部署。

由此可以發(fā)現(xiàn)，黨的十九屆四中全會(huì)與黨的十八屆三中全會(huì)同出一系，但兩者之間的著眼點(diǎn)、對(duì)問(wèn)題的闡釋和分析有所不同。黨的十八屆三中全會(huì)是從全面深化改革的角度出發(fā)的，而黨的十九屆四中全會(huì)是在堅(jiān)持和改革兩者結(jié)合的角度下，提出更加細(xì)致地推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的命題與方法。

二、制度和治理能力建設(shè)的基本邏輯

全會(huì)的中心主題反映中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理進(jìn)一步走向了系統(tǒng)化、整體化和規(guī)范化。圍繞著堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主軸，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置的《決定》，遵循著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段與狀況、執(zhí)政黨在發(fā)展中功能、黨中央在黨組織發(fā)揮作用過(guò)程中的地位以及制度建設(shè)在國(guó)家治理中的作用機(jī)制四個(gè)方面的基本邏輯。

（一）分化社會(huì)的政治整合

黨的十八大以來(lái)，強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政的鮮明特色[6]。秉持這一意識(shí)，《決定》首先面向現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與治理狀況，解決治理中的問(wèn)題與矛盾。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，所面對(duì)的矛盾主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是對(duì)于治理對(duì)象即社會(huì)的整合性;二是治理主體與治理行為本身的有效性。

由此可見(jiàn)，黨的十九屆四中全會(huì)的內(nèi)在邏輯起于對(duì)分化社會(huì)所出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題與治理危機(jī)的回應(yīng)，由執(zhí)政黨來(lái)對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合、對(duì)問(wèn)題進(jìn)行治理，通過(guò)中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一的方式以保證高效且協(xié)調(diào)，最后社會(huì)整合與治理的形式和成果要以制度為載體，經(jīng)過(guò)制度構(gòu)建、制度建設(shè)、制度創(chuàng)新與制度完善等路徑來(lái)解決社會(huì)發(fā)展中所面臨的矛盾與問(wèn)題，并在治理環(huán)境中通過(guò)全面、平衡、普遍和可持續(xù)的制度推進(jìn)國(guó)家的穩(wěn)定有序、改革的深入以及社會(huì)的進(jìn)步。這一邏輯的后三個(gè)方面“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“集中統(tǒng)一”“中央權(quán)威”“制度”與“制度建設(shè)”在《決定》文本中頻繁出現(xiàn)，而第一重邏輯雖并未在文本中直接呈現(xiàn)，但并不意味著社會(huì)的分化和低效要轉(zhuǎn)化為整合和高效的要求不重要，恰恰相反，它構(gòu)成后三者的前提與基礎(chǔ)。

三、制度和治理能力建設(shè)的結(jié)構(gòu)框架

鄧小平同志在改革開(kāi)放之初就認(rèn)識(shí)到了制度建設(shè)的重要性，他指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”[12]上一節(jié)所闡述的基本邏輯最終落定在制度建設(shè)上，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的具體制度體系需要進(jìn)一步明確、細(xì)化和部署，黨的十九屆四中全會(huì)也是為當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間勾畫(huà)了制度體系的結(jié)構(gòu)框架。具體來(lái)說(shuō)，從組織與權(quán)力要素的角度可以從六個(gè)方面理解這一結(jié)構(gòu)框架。

（一）黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的框架結(jié)構(gòu)

黨的一體化領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨自身領(lǐng)導(dǎo)一切，事無(wú)巨細(xì)地進(jìn)行管理，而是黨和國(guó)家有機(jī)結(jié)合進(jìn)行治理。在歷史上，尤其是黨在全國(guó)執(zhí)政后，黨具有不同的領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)系國(guó)家的方式：有時(shí)采取黨政分開(kāi)的方式，黨的權(quán)力體系擁有自身的組織體系;而有的時(shí)候則采取黨政合一的方式，如社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的人民公社，即采用政治與社會(huì)合一的體系。針對(duì)的是原有的執(zhí)政黨外在于國(guó)家權(quán)力體系并位于國(guó)家權(quán)力體系之上來(lái)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的黨政關(guān)系，構(gòu)建集中統(tǒng)一的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系要求兩者之間的介入與融合，而且黨是以組織的形式進(jìn)入并領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家權(quán)力體系的。這不同于西方政黨與國(guó)家關(guān)系下，即使贏得了選舉，政黨組織仍外在于國(guó)家權(quán)力體系，而是以黨員個(gè)體擔(dān)任某一公職、履行一定的政治職責(zé)的執(zhí)政方式。通過(guò)在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組，從而在各個(gè)單位中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這是一種以黨的組織形式進(jìn)入的國(guó)家權(quán)力體系，而且形成與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)有機(jī)融合的治理體系。因此，黨的自身建設(shè)，尤其是黨的組織建設(shè)就成為黨要有效地進(jìn)入和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家權(quán)力體系的前提條件，也成為推行國(guó)家治理的運(yùn)作機(jī)制。

（二）中央享有的權(quán)威結(jié)構(gòu)

在黨和國(guó)家權(quán)力體系有機(jī)融合的基礎(chǔ)上，黨組織進(jìn)入原來(lái)按國(guó)家賦予權(quán)力和所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的部門(mén)，同時(shí)在更高層級(jí)協(xié)調(diào)職能相近的社會(huì)治理部門(mén)的治理活動(dòng)。這要求中央應(yīng)具有令行禁止的權(quán)威性，而在制度框架上則通過(guò)堅(jiān)持和完善歸口治理制度，從這一組織制度安排上確保中央的權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性和集中統(tǒng)一性。

（三）合理劃分的治權(quán)結(jié)構(gòu)

在治理體系之中，執(zhí)政黨除了領(lǐng)導(dǎo)確定發(fā)展方向等戰(zhàn)略性議題之外，還參與到執(zhí)行具體的政策與法律過(guò)程，享有部分的行政權(quán)與執(zhí)法權(quán)等事權(quán)，涉及專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)化和協(xié)同化地將制度與政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)與效能的過(guò)程。這些權(quán)力主要由承擔(dān)職責(zé)的公共管理部門(mén)、各層級(jí)政府與社會(huì)組織所行使，而這一過(guò)程需要專(zhuān)業(yè)性、嵌入性和協(xié)同性上的構(gòu)建?！稕Q定》對(duì)于中央和地方各層級(jí)、各部門(mén)之間的權(quán)力劃分做出的規(guī)劃，在進(jìn)一步加強(qiáng)中央政治權(quán)威的同時(shí)，要將事權(quán)逐漸下沉到地方，要求適當(dāng)擴(kuò)大地方的權(quán)力，并構(gòu)建促使地方有效進(jìn)行公共事務(wù)治理的制度，形成中央享有政治權(quán)威，治權(quán)合理劃分并下沉到地方和基層的治理結(jié)構(gòu)形式。這與黨的十九屆三中全會(huì)和《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》所提出的構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制一脈相承[13]，既基于一些地方的實(shí)踐又指導(dǎo)地方進(jìn)一步改革，例如廣東順德的“大部制改革”，在組織上將黨的機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)按照職能合并，一方面精簡(jiǎn)了黨政機(jī)構(gòu)，另一方面降低了不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本，增進(jìn)了治理效率[14，15]。

（四）“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的政府與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

具體到中華人民共和國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)的改革發(fā)展實(shí)踐和國(guó)家治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了國(guó)家治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，而黨的十九屆四中全會(huì)確認(rèn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的組成部分，并提出完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要方面是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行涉及政府與市場(chǎng)及企業(yè)的關(guān)系，黨的十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，要更好發(fā)揮政府作用，這要求政府與市場(chǎng)要發(fā)揮好各自作用并處理好各自關(guān)系。政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)要在遵循產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)化配置要素等經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的顯著優(yōu)勢(shì)，建設(shè)市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。在市場(chǎng)決定資源配置和更好發(fā)揮政府作用的運(yùn)行機(jī)制中，企業(yè)、市場(chǎng)與政府三者相互聯(lián)系、互為條件：企業(yè)強(qiáng)以市場(chǎng)的有效作用為條件，市場(chǎng)強(qiáng)以政府的正確導(dǎo)向?yàn)闂l件，政府強(qiáng)則以自身調(diào)控有度為條件[16]。這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制成為國(guó)家治理體系框架的基礎(chǔ)。

（五）有機(jī)銜接的國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)

國(guó)家治理一方面不斷推進(jìn)國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面也不斷回應(yīng)社會(huì)的訴求，最終要從國(guó)家作用于社會(huì)，因此，除強(qiáng)調(diào)黨和政府之間的制度建設(shè)與創(chuàng)新外，《決定》也著重強(qiáng)調(diào)將國(guó)家權(quán)力和社會(huì)自治有效銜接起來(lái)。國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的理論討論與制度設(shè)計(jì)中長(zhǎng)期存在二元割裂的情況，或者是偏重國(guó)家權(quán)力，缺少對(duì)社會(huì)管理制度與機(jī)制的精細(xì)化設(shè)計(jì)，或者只著眼于社會(huì)的自主權(quán)利和自治性。但從黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)始，尤其是黨的十九屆四中全會(huì)反復(fù)強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力和社會(huì)自治之間要構(gòu)建有機(jī)結(jié)合與有效銜接，而且強(qiáng)調(diào)要通過(guò)執(zhí)政黨來(lái)進(jìn)行銜接，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)治理新格局。

（六）統(tǒng)一且獨(dú)立的監(jiān)督體系

從治理的政策過(guò)程來(lái)看，除了決策、執(zhí)行外，監(jiān)督制度體系的構(gòu)建也是國(guó)家治理的重要方面。2018年十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了國(guó)家監(jiān)察法、設(shè)立中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，它同黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)合署辦公，在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為。因此，《決定》提出了各級(jí)紀(jì)委和監(jiān)委之間如何做到既統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又獨(dú)立地進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督的制度體系。

此外，針對(duì)國(guó)家統(tǒng)一及“一國(guó)兩制”的實(shí)踐，總體的體制框架構(gòu)建涉及黨和國(guó)家之間的權(quán)力關(guān)系、中央和地方之間的層級(jí)關(guān)系，同時(shí)還涉及國(guó)家權(quán)力體系和社會(huì)公民自治之間的關(guān)系。其總體的構(gòu)建在依照憲法和基本法的前提下，一方面健全中央對(duì)特別行政區(qū)全面管制的制度，從行政執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、文化教育等方面維護(hù)“一國(guó)”原則;另一方面充分尊重特別行政區(qū)的社會(huì)制度與生活方式，提高特別行政區(qū)的依法治理能力和水平。而《決定》對(duì)軍事、外交等制度建設(shè)做出的總結(jié)和規(guī)劃部署，突出強(qiáng)調(diào)了維護(hù)國(guó)家主權(quán)、尊嚴(yán)和國(guó)際責(zé)任。其中在堅(jiān)持黨對(duì)軍事的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，更加突出軍委主席在絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)中的核心地位，以及對(duì)于軍隊(duì)建設(shè)的全過(guò)程的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。而外交則在更加堅(jiān)定地維護(hù)國(guó)家主權(quán)與人員安全的同時(shí)，更加積極地強(qiáng)調(diào)落實(shí)包含責(zé)任的倡議的制度與機(jī)制建設(shè)。這些具體議題是在上述結(jié)構(gòu)框架的基礎(chǔ)上針對(duì)不同問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)決策與布局。

由此，從權(quán)力和組織關(guān)系的角度可以認(rèn)為，黨的十九屆四中全會(huì)主要在結(jié)構(gòu)上從中央與地方、國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)和條條與塊塊等幾對(duì)關(guān)系中構(gòu)建了突出黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度體系建設(shè)框架（圖1）。

四、小結(jié)

承襲黨的十八屆三中全會(huì)所提出的全面深化改革的總目標(biāo)，黨的十九屆四中全會(huì)從堅(jiān)持和完善兩方面總結(jié)并提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的制度建設(shè)要求，并做出部署。與黨的十八屆三中全會(huì)基于全面改革的角度、著重提出改革議程不同，黨的十九屆四中全會(huì)更加全面地檢視了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理體系與能力，從制度建設(shè)和制度執(zhí)行層面有針對(duì)性地提出了改革內(nèi)容與方法，圍繞著黨的十九大提出的“到二〇三五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和到本世紀(jì)中葉，建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”[7]奮斗目標(biāo)，回答了堅(jiān)持和改革哪些制度和機(jī)制、建設(shè)什么樣的制度體系、怎么樣建設(shè)制度、怎么樣執(zhí)行制度、形成什么樣的治理體系與治理能力等一系列問(wèn)題。

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)制度和國(guó)家治理能力建設(shè)做出了詳細(xì)的部署，指出了合宜制度的運(yùn)行機(jī)制、空缺制度的構(gòu)建方法、空轉(zhuǎn)制度的改革方式、非正式制度的優(yōu)化措施，做出了體制與機(jī)制上詳細(xì)的要求與規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)及其《決定》的中心主題和新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與治理狀況的把握，本文闡釋了這一主題產(chǎn)生的基本邏輯，因循這一邏輯，從治理所涉及的組織與權(quán)力關(guān)系的維度，可以對(duì)《決定》所要推進(jìn)的制度建設(shè)的結(jié)構(gòu)框架進(jìn)行分析。從上文的分析中，可以發(fā)現(xiàn)這些體制與機(jī)制得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制的建設(shè)和優(yōu)化。通過(guò)黨的政治權(quán)威激活國(guó)家權(quán)力，進(jìn)而進(jìn)行社會(huì)整合，從而使社會(huì)得以有效治理，這是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)最重要的治理問(wèn)題。因此，黨的十九屆四中全會(huì)以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系問(wèn)題為中心，通過(guò)四個(gè)方面的體制與機(jī)制來(lái)構(gòu)建黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體系：包括在黨內(nèi)通過(guò)建立不忘初心、牢記使命的制度，完善民主集中制和各層級(jí)間的嚴(yán)密體系，以及全面從嚴(yán)治黨制度，從思想、組織和紀(jì)律上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并保證黨有能力領(lǐng)導(dǎo);通過(guò)黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位及社會(huì)自治組織等的全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)各方面事業(yè)“縱向到底、橫向到邊”的協(xié)調(diào)與全面的領(lǐng)導(dǎo)，并在組織上建立在同級(jí)組織中黨組織高于其他組織的制度以保證這種領(lǐng)導(dǎo)，即東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的;通過(guò)黨的群眾路線制度化，穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與明確黨的執(zhí)政方向;通過(guò)建設(shè)運(yùn)用規(guī)則、法律與制度來(lái)進(jìn)行國(guó)家治理和實(shí)行正確的、集中的相關(guān)制度，改變黨的執(zhí)政方式與增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力。

當(dāng)然，黨的十九屆四中全會(huì)所提出的黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體系和十三個(gè)包含國(guó)家治理各方面的制度建設(shè)中，有一部分已有詳細(xì)的說(shuō)明和權(quán)威的構(gòu)建，但是仍有部分體制機(jī)制建設(shè)需要在實(shí)踐和理論中不斷充實(shí)、創(chuàng)新、設(shè)計(jì)與推進(jìn)。而且在頂層設(shè)計(jì)外、實(shí)踐中還面臨著非預(yù)期的問(wèn)題與不斷涌現(xiàn)的制度創(chuàng)新。在這種背景下，正如《決定》所說(shuō)，需要相信群眾、依靠群眾、深入群眾、深入基層，根據(jù)實(shí)踐不斷推進(jìn)制度建設(shè)與改革創(chuàng)新，聯(lián)系實(shí)踐總結(jié)和研究治理經(jīng)驗(yàn)，從而進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。在此基礎(chǔ)上，為“中國(guó)之治”成功經(jīng)驗(yàn)上升為系統(tǒng)性制度成果提供根本遵循，為人類(lèi)社會(huì)創(chuàng)造更好制度提供中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

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