湖南省農村宅基地換房的可行性分析

姚玉嫻 陳宋緋 陳婷玉

摘 要 對農村宅基地需求現狀進行分析，明確農民群眾的換房意愿，思考農村宅基地換房政策與方式，研究構建農村宅基地和城鎮住房保障要素之間的合理性，提出湖南省農村宅基地使用權改革的具體構想，便于政府管理部門更好地發揮效用。

關鍵詞 農村宅基地;換房政策;可行性;湖南省

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.29.055

“宅基地”一詞的概念最早在1962年中共第八屆中央委員會中被提及，而湖南省宅基地屬于一種地域概念。宅基地的所有權為農民集體所有，包括3種類型：準備建房用的規劃地、已建房屋或建過房屋現無覆蓋物但不能再居住的土地[1]。農村宅基地使用權是我國一項獨有的用益物權，指農民依法取得的集體經濟組織所有的土地上建造房屋、附屬設施，并對宅基地進行占有、使用和有限制處分的權利。農民對宅基地上的房屋和其附著物享有所有權，而對宅基地則只有使用權，不得將其進行買賣、出租和非法轉讓，農村宅基地使用權人享有權利并負擔義務[2]。

1 湖南省農村宅基地換房的需求分析

1.1 調查背景及內容

通過訪談的形式，針對農民和土地管理部門兩方進行訪談調查。為了保證訪談的質量和真實合理性，以實地走訪的形式對湖南省長株潭等的100戶農村居民進行調研，內容包括國家是否允許宅基地自由流轉、宅基地所有權歸屬、宅基地使用權流轉的意愿程度、宅基地流轉形式以及了解宅基地政策的途徑等。

1.2 農民換房意愿調查分析

對100戶農村居民的人口結構分布調查發現，部分農村常住人口大量外流，且年齡集中在30～45歲，剩余缺乏必要勞動技能的孤寡老人、城鄉失業人員、殘疾人及困難戶居多，人口老齡化速度加快。

對多戶農村宅基地現狀調查，由于現有法律不允許宅基地向村集體外成員流轉，導致農民缺乏意識，對宅基地流轉預期價值降低，致使不愿意流轉宅基地，存在大約1/4的宅基地處于空閑狀態。

隨著近年來農村居民權益保護意識的增加，湖南省農村居民對宅基地使用權流轉的關注度也逐步提升，隨著城市化進程的不斷推進與各鄉鎮的建設改造，大量農村居民承包地被征收、征用，農業耕作也不再是農村家庭的主要收入，選擇居住地也不僅僅局限于承包田所在地的范圍內，靈活居住的意愿明顯提升。綜合來看，半數以上居民逐漸增加了對土地產權的清晰認定，相應農民對宅基地流轉的意愿也相應提升，且隨著城市化進程的加快，脫離農業生產的居民數量也逐漸增多，他們對政府制定的宅基地退出政策抱有較高的預期。

當然，一方面，存在少部分年紀較大的居民對政策了解程度缺失，對流轉后的生活保障情況還存在擔憂，加之對宅基地存在深厚的文化感情，選擇將宅基地繼續留傳。另一方面，部分農村居民產權認知根深蒂固，進而抑制了流轉意愿和流轉行為。條件充足的情況下，農戶對于出租、置換等流轉方式會比較信任，也只會在得到合理保障的前提下響應宅基地換房政策，他們期望與城市居民享受同等待遇，具備充足可靠的生活保障，但得不到合理補償的情況下，他們寧肯閑置也不愿流轉退出宅基地。因此，在全面完成確權工作的同時，政府應配合鄉村振興戰略，尊重農民意愿，因地制宜，分類指導，做好法律法規宣傳工作，對農村宅基地使用權流轉對象稍加放寬限制，扎實推進“三塊地”試點工作，采取各種安置補償方式引導農民從留傳走向退出。

1.3 政府政策實施調查分析

1.3.1 政策實施進程

“中央一號”文件中針對農村建設用地進行了詳細的闡述，頒布《土地管理法》《土地管理法實施條例》《基本農田保護條例》，不斷完善農村宅基地管理制度，引導規范經營性建設用地入市[3]。

湖南省位于中部地區，經濟相較發達，人口分布相對密集，而相比于中央，地方的探索意愿更為強烈。以長沙縣為例，根據地方政府的部署安排，在全縣范圍內實施了增減掛鉤項目，采取“政府主導，國土牽頭，部門聯動，公司組織，社區實施，群眾支持”的工作機制，按照“以獎代投”的方式，步步為營，完成政府管理部門的指標任務[4]。

為了促進農村發展，提升農民群眾的生活質量，20世紀90年代農村集體建設用地流轉在國內開始試點，改革措施包括戶籍制度改革、城鄉建設用地增減掛鉤、土地綜合整治、耕地復墾、新農村建設等，但目前農村宅基地的利用現狀仍然跟不上社會發展的步伐。2019年9月，農業農村部頒布了《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，計劃2020年起政府開始實行具體措施，大力支持盤活利用閑置住宅及宅基地，這是農村宅基地政策的一個關鍵轉折點[5]。

1.3.2 政策實施結果和問題

針對農村土地使用情況開展調查，發現以下3個問題。1）現階段，農村土地的使用數量和面積呈現逐年增加的趨勢，單戶宅基地面積嚴重超標，農村宅基地閑置且利用低效。2）工業化水平不斷提升，而目前農村宅基地面積呈現只增未減，與大量人口遷出農村的現狀相背離，一定程度上反映出土地資源嚴重的低效利用問題。3）隨著社會經濟上升時期，城鎮擴張不斷推進，既要保障基本的耕地儲備，又要滿足工業化、城市化發展對建設用地的硬性需求，僅依靠對集體土地的征用顯得捉襟見肘，因此提升土地集約利用率，探尋農村宅基地在土地經濟建設中的利用價值，已經成為理論界和實踐中關注的焦點。

2 農村宅基地換房政策的思考

2.1 農村宅基地換房政策的實質

農村宅基地換房模式，實質是在不減少耕地總量的基礎上對土地用途的一種改變。鄉村建設用地減少與城市用地增加掛鉤，而城市建設用地增加與農民定居城市掛鉤，從而為大城市近郊城鄉一體化發展和新農村建設開辟了新路徑。宅基地換房、農村建設用地集約管理本質上也是促進農村地區的城市化，最終目標是要擴大農業規模，提升產業化水平，促進產業升級，為農民增收，改善農民生活條件。

2.2 模式實施關鍵

農村宅基地換房是一場自上而下的變革，保障農民利益為至關重要的一步。如果補償方案不公平，農民的財產所有權就得不到保證，土地出讓金就無法用于城市基礎設施的建設，農民的社會保障就得不到滿足。

2.2.1 形成以工促農的可持續發展模式

集中居住能做到改善鄉村風貌，且對農民的生產生活方式也進行了優化。經濟不發展，農民不增收，小城鎮的建設和發展就如同空中樓閣。為了從土地上解放農民，有必要發展能夠吸收剩余農村勞動力的產業。因此，農村宅基地換房的推行不能急于求成，必須選擇一個具有工業基礎和經濟條件的城鎮，并制定符合當地經濟實情的發展計劃，融入地方特色，預留出2～3個產業足夠的發展空間，實現可持續發展。

2.2.2 保證政府的財政和運營實力

盡管在集中居住區和小城鎮的建設中實施了多渠道的融資方式，但其主要來源仍然是政府財政資金。此外，在集中居住區建設期間，出售經營性土地的收入與資本投資不匹配，所謂的資本平衡是一個全面而動態的過程，需要地方政府擁有提供啟動資金的財政資源。另一方面，農村宅基地置換涉及多方主體，調動各方面積極因素、平衡和協調各方利益、最終實現多方雙贏的關鍵取決于政府的運營和管理水平。

3 湖南省農村宅基地使用權流轉的具體建議

3.1 科學制定村鎮建設規劃

農村宅基地流轉涉及交易實體性質的改變，在提高土地利用效率的過程中，農民的合理使用要符合鄉鎮總體規劃的新要求，村委會和鎮政府需按照科學合理的布局整合現有農村現有土地資源，嚴格把控村莊建設用地及宅基地用地的建設規模。提高土地利用率，將目前閑置荒廢的農村宅基地變廢為寶，舊地新建。新農村建設是轉移過程中的關鍵問題，按照城鄉建設的新要求，制定符合新農村建設的土地利用總體規劃，充分利用農村宅基地存量，嚴格控制增量，以實現經濟、社會和環境效益的協調統一發展。

3.2 明確農村宅基地產權

農民進行宅基地流轉的基礎是要明確其所有權，需要為農民頒發房屋使用證書，保障農村居民對宅基地的合法使用權，這也是維護權利的重要途徑。調查發現，湖南省部分農村地區的農戶依然沒有宅基地使用證、房屋產權證書，產權登記僅存留于村委會簡要記載中，信息不夠明確和規范。土地產權流轉中容易遭受強勢群體的侵犯，這對宅基地退出機制的有效實施也很不便，應加快確權進程，組織農村建設用地，以有效流轉盤活和充分利用，在有限時期內，拆除超過法定面積標準或閑置或利用低效的土地，手續不全、未遵循鄉村和城鎮計劃的宅基地不得翻修或重建。

3.3 構建公開交易平臺

由于人與土地之間的供求矛盾越來越大，只有建立規范有序的農村土地交易市場，才能實現土地的集約利用和優化配置。放寬對宅基地使用權市場交易的要求，必須建立一套以市場調節為主、政府管理為輔的科學價格評估機制。政府和市縣兩級的國土資源部門負責土地評估定級，確定基準和土地定價，同時建立有效的管理和運行機制，市場監管和國家調控雙管齊下，科學指導和適當發展，以建立公平、合理、有序的標準化二級市場，完善湖南省農民使用權轉讓制度的改革。政府必須積極建立和規范中介組織和服務機構，以轉讓宅基地使用權，設立湖南省農村產權交易所，合理指導交易市場、交易價格，評估土地價值，提升合同的規范性和嚴肅性，為農民增加收益。此外，也要確保土地流轉期間的穩定性，建立一個公平、安全和有效的土地流轉平臺。

3.4 健全農村社會保障制度

在使用權轉讓過程中，需要完善農村社會保障體系，必須進行一定的經濟補償和房屋置換。對住房的經濟價值根據該地區的經濟發展水平進行評估，并轉換為市區內的特定面積的房屋，對已轉為城鎮居民的農村家庭，可參照被征地農民的養老保險制度進行養老福利保障，建立住房保障機制，鼓勵有條件的居民購買常規商品房，對于自愿轉為城市居民的農民，可根據當地標準獲得一次性補償和購買補貼，將遷移到城鎮保障性住房的農村居民納入一系列同等范圍內的保障，今后征地時將不再享受賠償權利。

參考文獻：

[1] 鄒玲玲.湖南省農村宅基地使用權流轉影響因素研究[D].長沙：中南林業科技大學，2016.

[2] 王崇敏，張麗華.我國農村宅基地使用權流轉的現狀考察[J].河南省政法管理干部學院學報，2010，25（1）：116-122.

[3] 王崇敏.論我國宅基地使用權制度的現代化構造[J].法商研究，2014（2）：22-27.

[4] 劉新夏.湖南省宅基地使用權流轉的法律思考[D].長沙：中南大學，2014.

[5] 劉波.明晰產權是宅基地流轉的前提[N].21世紀經濟報道，2015-11-04（8）.

（責任編輯：趙中正）