推進新發展格局下的高水平對外開放

[摘要] 推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是適應我國發展面臨的新形勢、重塑國際合作和競爭新優勢的戰略抉擇。新發展格局絕不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。新發展格局下我國擴大開放，具備市場空間、人力資源、產業配套和營商環境等四大新優勢。要適應經濟全球化新趨勢和我國發展新階段，依托超大規模內需市場這個關鍵優勢，通過高質量“引進來”和高水平“走出去”，推動國內國際產業鏈供應鏈暢通，擴大進口更好聯通國內國際市場，著力推動“一帶一路”大市場循環暢通，在支持WTO多邊貿易體制改革的同時，加快構建高標準自由貿易區網絡，通過高水平開放為形成新發展格局提供強大動能。

[關鍵詞] 新發展格局 ? 開放 ? 優勢 ? 路徑

[中圖分類號] F125 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2020）06-0039-07

[作者簡介] 楊長湧，國家發展改革委對外經濟研究所，研究員、博士，研究方向：世界經濟、中國對外開放戰略。

一、新發展格局下我國擴大開放具有必要性

1. 新發展格局下擴大開放，是適應我國新發展階段的要求

我國將進入新發展階段，社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。當前，我國人均GDP超過1萬美元，“十四五”末有望邁入高收入國家行列，居民消費正在經歷轉型升級，但國內商品和服務供給尚不能滿足消費變化的需要，高端要素供給也不能滿足產業鏈供應鏈升級的需要，這是國內循環不暢的關鍵原因之一。在此形勢下，需要繼續吸引全球優質商品和要素，成為推動國內供需平衡和國民經濟暢通的必然路徑。

2. 新發展格局下擴大開放，是適應國際環境復雜深刻變化的必然要求

當前，世界進入動蕩變革期，風險挑戰明顯增多。同時，和平和發展仍是時代主題，經濟全球化深入發展的大勢不會改變，而且在新一輪科技革命推動下和新冠疫情影響下，呈現一系列新特征。在此形勢下，我國需要加大開放力度，才能頂住經濟全球化的逆風和回頭浪，守住來之不易的國際市場渠道、經貿合作關系和對外開放信譽，也才能在經濟全球化新趨勢中贏得主動、贏得優勢、贏得未來。

3. 新發展格局下擴大開放，是我國比較優勢升級的必然要求

我國傳統要素成本優勢已經弱化，但強大國內市場、產業配套能力、人力資源隊伍等新優勢正在形成和鞏固，具有較強競爭力的本土跨國公司不斷涌現出來。同時，我國面臨人口老齡化等新問題，對經濟社會發展提出新要求。要通過高質量“引進來”和高水平“走出去”，提升產業鏈供應鏈的吸引力與主導力，增強利用兩個市場、兩種資源的能力，為應對人口老齡化等新問題開辟新路徑，為新發展格局形成提供強大動能。

二、新發展格局下我國擴大開放具有新優勢

一是市場空間優勢。從總量看，我國人口規模達14億多，中等收入群體已達4億多人，總量需求巨大。2018年我國社會消費品零售總額約57551億美元，僅次于美國的60364億美元居全球第二。從結構看，我國城鄉差距、區域差距仍然比較明顯，廣大農村和中西部相對落后地區發展愿望十分迫切。隨著越來越多農民工轉化為城鎮戶籍人口，將激發出巨大消費潛力。從趨勢看，當前我國人均GDP和城鎮化率明顯低于發達經濟體，基礎設施人均資本存量只有發達經濟體的20%至30%。隨著我國與發達經濟體的差距縮小，巨大發展潛力將得到有效釋放，市場能級將不斷邁上新臺階。

二是人力資源優勢。過去我國成為世界工廠，主要靠的是低成本勞動力。近年來，隨著各級政府大力提升教育供給和職業培訓質量，我國勞動力素質顯著提升，受過高等教育的人口已接近1.8億，還有大量熟練技工。世界經濟論壇最新發布的《全球競爭力報告2019》顯示，我國當前勞動力隊伍的技能水平在全球141個國家中排名37位，成為經濟競爭力的重要支撐。全球化智庫與中國教育學會聯合發布的《2018年人力資源強國報告》顯示，我國人力資源競爭力指數全球排名從2000年的32位提升到2018年的13位，在發展中國家中居于首位，人力資源競爭力已接近美國的80%。我國勞動力隊伍的這種巨大轉變，十分有利于吸引研發、設計、金融、醫療、教育等高質量服務業外資，改善利用外資結構，為我國由“世界工廠”向“世界辦公室”乃至“世界總部”邁進打下堅實基礎。

三是產業配套優勢。我國是聯合國所認證的工業體系完整度最高的國家，是唯一一個擁有41個工業大類、191個中類、525個小類的國家，已經形成了電子信息、汽車、摩托車等多個涵蓋生產網絡各個環節的大規模產業集群，這將為我國高質量“引進來”和高水平“走出去”提供堅實的產業支撐。

四是營商環境優勢。近年來，我國加快實施準入前國民待遇加負面清單制度，大幅縮減外商投資準入負面清單，積極推進“放管服”改革，有效減少企業設立、項目施工許可等領域的核準程序，持續加強知識產權保護，堅決實施減稅降費，營商環境呈現大幅度改善態勢。2018年和2019年，我國在《世界銀行營商環境報告》中的排名連續躍升32位和15位，目前居于全球第31位，在企業設立許可程序等重要子項指標中已經位列全球前十名。這種營商環境綜合優勢是其他新興市場乃至部分發達經濟體所不具備的，將為吸引集聚全球資本和要素提供巨大助力。

三、通過高質量“引進來”和高水平“走出去”，推動國內國際產業鏈供應鏈暢通

（一）以高質量“引進來”助力供給側升級

改革開放以來，將外資企業“引進來”落地生根，是我國融入國際經濟循環、以開放促發展促改革促創新的重要路徑。在當前國際經濟環境復雜嚴峻、一些發達經濟體保護主義和單邊主義抬頭的趨勢下，“引進來”對于國內國際雙循環相互促進的意義更加重要，是我國拉住發達經濟體跨國公司、深度參與國際產業鏈供應鏈的重點方向，是深化供給側結構性改革、推動國內產業鏈供應鏈升級的重要途徑，也是聯結兩個市場兩種資源、深化高水平對外開放的重要途徑。

新形勢下的“引進來”，要順應我國比較優勢和國際經濟環境變化，實現兩個轉變。一是從“世界工廠”向“世界市場”轉變。世界經濟增長動能依然不足，逆全球化和保護主義抬頭，全球外商直接投資持續大幅萎縮。而我國超大規模市場優勢不斷顯現，對外商投資的吸引力不斷增強，引進外資逆勢上揚。過去，我國主要依靠低要素成本吸引外資，融入兩頭在外的國際大循環，成為“世界工廠”。今后，我國將通過依靠超大規模市場優勢聯通國內國際兩個市場，由“世界工廠”向“世界市場”轉變。二是從政策優惠向提升營商環境轉變。當前，外資企業對我國營商環境的訴求正在發生深刻變化，優惠政策已不是他們最看重的，營商環境的法治化國際化便利化程度成為外資企業在華投資決策更重要的考慮因素。從一些發達經濟體在華商會發布的文件看，在華外資企業對法律法規的透明性、執法的一致性、營商的便利性等十分重視。這就要求我國對標國際高水平經貿規則，打造國際一流營商環境，將法治化國際化便利化的體制機制作為吸引外商投資的最大優勢。

實現兩個轉變，推動高質量“引進來”，一是提升我國在全球價值鏈的位勢。當前，國內不少企業正在積極向研發設計、品牌營造、專業服務以及高附加值零部件制造等全球價值鏈中高端環節延伸。全球知名跨國公司、獨角獸企業以及高水平中小型企業在上述領域具有明顯優勢，完全可以與我國已經具備比較優勢的集成創新、最終產品加工制造、普通零部件制造進行多方位、多模式合作，進一步延伸全球價值鏈在境內的長度和深度，提升對重點行業和新興行業全球價值鏈的引導力。二是持續優化要素結構。當前，我國要素成本的比較優勢已經逐漸減弱，亟需在技術、高素質人才等方面培育新的要素優勢，實現供給質量的有效提升。不少外資企業特別是高水平的跨國公司仍是高端要素的主要載體。擴大“引進來”應將引技、引智作為重點，將研發創新中心、專業服務機構、金融機構等作為主要領域，通過在離岸創新等領域的政策支持，積極鼓勵境外各類高水平人才來華創新創業，使外資企業成為全球高端要素融入我國經濟的前沿窗口。

（二）以高水平“走出去”深化產業鏈合作

我國企業“走出去”取得顯著成效。截至2019年底，超2.75萬家境內投資者在全球188個國家（地區）設立對外直接投資企業4.4萬家，全球80%以上國家（地區）都有中國的投資，年末境外企業資產總額7.2萬億美元，在全球排名第三位。當前和未來一個時期，全球直接投資預計疲弱不振，但各國特別是發展中國家對招商引資的需求仍很迫切。應繼續積極穩妥推動企業“走出去”進行投資和國際產能合作，為國際社會特別是“一帶一路”沿線為主的發展中國家提供資本供給，深度參與和引領國際產業鏈供應鏈重構，增強統籌兩個市場和兩種資源能力，推動“雙循環”相互促進。

一是加快對外投資創新，整合優化現代供應鏈和全球價值鏈。實現對外投資與國內產業結構調整更加緊密地結合，有序推進鋼鐵、建材、工程機械、鐵路、通信、電網等重點領域的國際產能合作，鼓勵企業進行鏈條式和集群式投資，逐步形成本土跨國公司主導，境內外企業分工合理、高效運作的現代供應鏈，打造面向全球的貿易、投融資、生產和服務網絡。應加快構建對外投資高質量發展的指標體系、政策體系、統計體系和績效評價體系，創新對外投資方式，打造中國投資的品牌和形象。

二是推動打造對外投資聯合體。在產業園區、工程承包等領域，支持投資商、設計商、建設商、裝備商、服務商組建聯合體，實現優勢互補、利益共享、風險共擔。指導行業組織與境外中資企業商（協）會組建重點行業投資聯盟。促進金融資本與產業資本聯合“走出去”，強化銀企合作機制。支持香港法律、會計、審計、工程、設計等專業機構與內地企業聯合“走出去”。支持國內企業與跨國企業、國際機構聯合開展第三方市場投資。

三是實施境外經貿合作區創新發展工程。優化國別和產業布局，以“一帶一路”沿線國家為重點，以制造和物流為主要功能，培育一批產業定位清晰、發展前景良好的示范性合作區。創新建設與運營模式，支持開發商、運營商、服務商以并購、參股、聯合投資等方式共建合作區。探索境外經貿合作區與境內園區結對發展模式，打造利益共享、風險共擔的國際合作平臺。完善考核評價、金融支持、協調服務等政策體系，加大政策支持力度。

四、擴大進口，更好聯通國內國際市場

擴大進口是聯通國內國際雙循環的重要一招。一方面，擴大先進技術裝備、關鍵零部件以及優質消費品和服務等進口，有利于優化我國生產要素供給、推動供給側結構性改革，也有利于滿足人民日益增長的美好生活需要，促進國內供需更高層次平衡。另一方面，在世界經濟長期疲弱的態勢下，通過擴大進口向全世界分享我國經濟增長和結構轉型升級帶來的機遇，有利于為各國優質商品和服務提供有效市場需求，推動全球范圍內的供需平衡。近年來，我國進口規模穩步增長、質量不斷提高，中國國際進口博覽會成為全球優質商品與服務和中國需求對接的主要平臺，有力地促進了國內國際市場循環。未來應用足用好超大規模市場這張“王牌”，著眼于推動國內國際循環暢通，更好地利用國際資源推動經濟高質量發展，使我國成為全球商品和服務的巨大引力場。

一是著眼于滿足居民消費升級，擴大優質消費品進口。我國人均GDP超過1萬美元，居民恩格爾系數已進入聯合國劃分的 20%～30%富足區間，生存型消費向發展型消費轉變、數量型消費向質量型消費轉變、模仿型消費向個性化消費轉變的趨勢十分明顯，但本土企業供給結構總體尚未跟上居民消費升級步伐，成為國內供需循環不暢的根本原因之一。這就要求適度擴大優質消費品進口，滿足人民日益增長的美好生活需要。可考慮穩步降低進口關稅稅率，支持與居民消費升級密切相關的醫藥、日用消費品以及康復、養老護理等設備進口，擴大汽車平行進口試點范圍。以海南國際旅游消費中心建設為引領，培育若干國際消費中心城市，建設一批示范商圈，增強對國際國內品牌產品的吸引力，打造優質進口消費品集散樞紐，吸引境外消費回流。應進一步暢通進口商品流通渠道，大力支持境內流通企業整合進口和境內流通業務，鼓勵進口商品直銷，推進大型電商平臺企業擴大進口商品銷售專區。

二是著眼于深化供給側結構性改革，擴大先進技術、設備和零部件進口。當前，我國正處在由低層次供需平衡向高層次供需平衡躍升的關鍵時期，存在低端供給相對過剩、中高端供給相對不足的結構性矛盾，一個關鍵原因是上游的技術、設備、零部件等中間品供給不足。特別是在高精尖特領域，矛盾尤為突出。這就要求我們在自力更生、提升自主創新能力的同時，適度擴大先進技術、設備和零部件進口，更好地引進消化吸收再創新。可考慮適時修訂《鼓勵進口技術和產品目錄》，對國內亟需的先進技術和設備進口實施零關稅。積極推動銀行業金融機構加大對先進技術和設備的進口信貸支持力度，促進產業結構調整和優化升級。大力支持融資租賃和金融租賃企業開展進口設備融資租賃業務。

三是著眼于提高市場保障能力，擴大農產品及各類資源性產品進口。可將“一帶一路”沿線作為重點開拓的進口來源地，加快與有關國家簽訂水產品、水果、肉類等農產品準入議定書，適度增加優質特色農產品進口。應進一步推動完善國家儲備體系，支持和鼓勵企業建立商業儲備。繼續利用外經貿發展專項資金等政策，支持境外能源資源開發，鼓勵資源回運，穩定能源資源供應，提高市場保障能力。同時，在有效管理前提下，可適度擴大再生資源進口。

五、著力推動“一帶一路”大市場循環暢通

（一）推動“一帶一路”設施聯通

要讓“一帶一路”大市場循環起來，互聯互通是關鍵，基礎設施是互聯互通的基石。共建“一帶一路”倡議提出7年多來，在各國共同努力下，以鐵路、公路、航運、航空、管道、空間綜合信息網絡等為核心的全方位、多層次、復合型基礎設施網絡正在加快形成，區域間商品、資金、信息、技術等交易成本大大降低，有效促進了跨區域資源要素有序流動和優化配置。然而，基礎設施仍是“一帶一路”沿線許多發展中國家面臨的瓶頸，進一步推動“一帶一路”設施聯通，是暢通“一帶一路”大市場循環面臨的迫切任務。比如，據亞洲開發銀行估算，2016—2030年亞太地區在能源、交通運輸、電信等領域的投資需求高達22.6萬億美元。

未來，我國應同各方繼續努力，以新亞歐大陸橋等經濟走廊為引領，以中歐班列、西部陸海新通道等大通道和信息高速路為骨架，聚焦關鍵通道、關鍵節點、關鍵項目，著力推進公路、鐵路、港口、航空、航天、油氣管道、電力、網絡通信等領域合作，共同推動陸、海、天、網四位一體互聯互通。通過建設高質量、可持續、抗風險、價格合理、包容可及的基礎設施，推動各國充分發揮資源稟賦，更好融入全球供應鏈、產業鏈、價值鏈，實現上下游、供需端循環暢通。

（二）深化“一帶一路”貿易暢通

貿易暢通是共建“一帶一路”的重要內容，也是“一帶一路”大市場循環的直接體現。共建“一帶一路”倡議提出7年多來，我國與沿線國家的貿易投資規模持續擴大，2013—2019年貨物貿易額超過7.8萬億美元，對沿線國家投資額近1100億美元，成為促進沿線經濟增長、增加就業、提高民眾生活的重要途徑。

未來，應以建設高水平國際運輸通道為基礎，以打造高質量經貿合作平臺為載體，以完善貿易投資自由化便利化機制為保障，以發展“絲路電商”等新業態新模式為特色，在項目建設、開拓市場、金融保障、規范企業行為、加強風險防控等方面下功夫，著力推動我國與“一帶一路”沿線貿易往來繼續擴大、雙向投資繼續深化、產業合作繼續拓展、三方合作和多邊合作繼續邁進。

一是突出重點。前一個時期是“一帶一路”貿易暢通全面布局、總體推進的時期。未來要走深走實邁向高質量發展，就要聚焦重點、精雕細琢，針對不同合作伙伴、不同合作領域分類精準施策，引導各方面資源重點投向那些貿易投資合作潛力較大的國家和地區，投向那些增長空間較大的行業和領域，投向那些具有示范效應和標桿作用的項目建設，形成更多可視性成果，增強“一帶一路”經貿合作的輻射力、影響力和帶動力。

二是開放創新。開放是“一帶一路”貿易暢通的靈魂。應當構建更高水平開放型經濟新體制，削減貿易投資壁壘，向“一帶一路”沿線的優質商品、技術和要素開放市場。在“一帶一路”沿線倡導反對保護主義，提高貿易投資自由化便利化水平。適應后疫情時代的新形勢，用好“互聯網+”，大力發展跨境電商、數字貿易等新業態新模式。

三是合作共享。實現互利共贏是“一帶一路”貿易暢通行穩致遠的強大法寶。應明確惠民生的目標，更好發揮貿易、投資、產業合作對于沿線國家和地區消除貧困、增加就業、改善民生的作用，為當地經濟社會發展作出實實在在的貢獻，讓共建“一帶一路”成果更好惠及全體人民。鼓勵在沿線投資的中國企業更好地承擔社會責任，積極參與當地社區的發展和建設，成為共建“一帶一路”的形象大使。

四是綠色發展。生態文明是“一帶一路”貿易暢通必須堅持的底色。應大力發展綠色貿易、綠色投資、綠色金融，推動可持續的生產和消費。促進沿線環境產品與服務貿易便利化，擴大環境產品和服務進出口，在我國與沿線重點國家的自由貿易協定中探索納入環境章節。適應后疫情時代全球供應鏈布局對公共衛生安全的新要求，推動建立“一帶一路”綠色供應鏈管理體系，加強綠色供應鏈國際合作。

五是國際標準。“一帶一路”是多邊合作新機制，貿易暢通應遵循各方普遍支持的規則標準。應支持以世貿組織為基石的多邊貿易體制，將貿易暢通與世貿組織規則更好地結合起來。推動企業在項目建設、運營、采購、招投標等環節按照普遍接受的國際規則標準進行，同時尊重各國法律法規。應與沿線國家共同推進聯合國2030年可持續發展議程，加強貿易投資領域的經濟技術合作和能力建設，全面均衡地促進經濟、社會和環境包容可持續發展。

六、在支持WTO多邊貿易體制改革的同時，加快構建高標準自由貿易區網絡

從各國實踐看，設立自由貿易區是推動國內國際循環相互促進的有效途徑，已經被世界各國普遍采用。一方面，自由貿易區是由各參與方政府共同談判達成的成果，反映了各方在貨物貿易、服務貿易、投資、產業發展乃至技術標準等方面的主要訴求，其最終條款能夠最大化反映各參與方的共同經濟利益。另一方面，設立自由貿易區為貿易、投資、金融、科技等合作構建規范的法律框架，大幅消除各方開展經濟合作的壁壘，對于打通經濟循環特別是國際經濟循環的堵點具有明顯作用。根據WTO統計，截至2019年向WTO通報的有效RTA達304個，其中2000年后建立的占72.3%。我國應支持WTO多邊貿易體制主渠道地位、支持其進行必要改革，同時加快推進構建立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標準自貿區網絡，為“雙循環”相互促進提供強大的貿易投資自由化動能。

一是擴大自貿區覆蓋范圍。周邊層面，力爭與所有毗鄰國家和地區建立自由貿易區，不斷深化經貿關系，構建合作共贏的周邊大市場，近期要以抓緊做好RCEP協定落地實施國內相關工作、中日韓自貿區談判作為主要抓手。“一帶一路”層面，結合周邊自由貿易區建設和推進國際產能合作，積極同“一帶一路”沿線國家商建自由貿易區，形成“一帶一路”大市場。全球層面，爭取同大部分新興經濟體、發展中大國、主要區域經濟集團和發達國家建立自由貿易區，構建金磚國家大市場、新興經濟體大市場和發展中國家大市場等。

二是擴展自貿區議題范圍。在與發達經濟體的自貿區談判中，參照國際通行規則及其發展趨勢，結合中國發展水平和治理能力，加快推進知識產權保護、環境保護、電子商務、競爭政策、政府采購等新議題談判。在與發展中國家的自貿區談判中，適當納入產業合作、發展合作、全球價值鏈等經濟技術合作議題，推動我國與自由貿易伙伴的務實合作。

三是提升自貿區規則標準。在傳統議題領域，關鍵是逐步將準入前國民待遇加負面清單模式推廣應用到服務貿易和投資領域談判中，提高服務和投資開放度。在新議題領域，關鍵是在知識產權、環境保護、電子商務等領域明確價值理念并形成可操作可落地的規則體系。應深入研究USMCA、CPTPP、歐日經濟合作協定等發達經濟體主導的自由貿易協定的規則標準，盡快形成符合中國國情并與國際接軌的自由貿易規則體系。

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