基于社會資本的村莊規劃公眾參與策略

王維

【摘要】隨著改革的推進，村莊規劃從城鄉規劃體系，過渡到國土空間規劃體系，愈發受到重視。而村莊規劃作為體現村民利益的規劃，實踐以來，公眾參與積極性并不高，究其原因，推動公眾參與的機制并未搭建完善，為此，本文結合社會資本理論，以期在公眾參與應用和體系構建策略方面提供社會資本方面的思考和建議。

【關鍵詞】村莊規劃;社會資本;公眾參與

村莊規劃要堅持農民主體地位，尊重村民意愿，村莊規劃的編制實施離不開公眾參與。2019年5月29日發布的《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》中明確：“動員、組織村民以主人翁的態度，在調研訪談、方案比選、公告公示等各個環節積極參與村莊規劃編制”、“激勵引導熟悉當地情況的鄉賢、能人積極參與村莊規劃編制。支持投資鄉村建設的企業積極參與村莊規劃工作”。

然而，我國村莊規劃決策整體上仍以政府主導，公眾參與只是象征性的參與，公眾的積極性并不高。基于這一現狀，本文從社會資本角度分析公眾參與策略。

1、社會資本概念

首次明確并系統闡述社會資本概念的是皮埃爾·布迪厄，他認為，社會資本是“實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認或承認的關系所組成的持久網絡有關，這一網絡為大家所共同熟悉和公認，而且或多或少是被制度化的”[1]。

詹姆斯·科爾曼認為：“社會資本是一種其所有者擁有的以其所處空間為范圍，以其所產生的結構為中心的資源或資產”[2]，布朗在科爾曼的基礎上，明確了權利人的層次：微觀、中觀、宏觀[2]。

林南、福山等學者也對社會資本進行了研究，但羅伯特·普特南對社會資本的研究深受廣泛關注。普特南認為，社會資本是“社會組織的特征，如網絡、信任和規范，它們有利于互利的行動與合作” [3]。波茨提出了普特南未提及的社會資本負面作用，包括“排除圈外人、對團體內部成員要求過多、限制成員個人自由和需要用規范消除差異” [2]。

普特南的社會資本概念中，認為，作為基礎的關系網絡分為正式和非正式兩種，非正式網絡更具自發性和靈活性，正式網絡表現為社團參與，分為橫向和垂直兩種，橫向網絡聯系地位、權力相同的行為者，垂直網絡是不平等行為者結合到不對稱的等級和依附關系中，垂直網絡不能維系社會信任[4];“普遍的互惠規范是一種具有高度生產性的社會資本。遵守了這一規范的共同體，可以更有效地約束投機，解決集體行動問題” [5];“社會信任能夠從這樣兩個相互聯系的方面產生：互惠規范和公民參與網絡”? [5]。

2、社會資本對公眾參與應用策略

運用社會資本理論，并進一步加強網絡之間的聯系、發揮社會資本正向作用、引入反饋和信息共享機制，推動公眾參與民主有效。

2.1構建公眾參與網絡，加強網絡聯系

在不對等的垂直網絡外，構建橫向公眾參與網絡，兩個相對獨立的網絡，需要增加聯動機制，特別是橫向網絡，需要建立其利益代表機構，最終形成兩者的互動及制約，并通過非正式網絡與正式橫向公眾參與網絡結合，推動公眾參與和村莊規劃緊密銜接。

2.2建立互惠規范，規避負面作用

政府、村民組織、相關團體等機構之間，通過社會資本形成的有效互惠規范，提供便利的同時限制行動，與行政制度共同發揮規避投機、權力尋租、外部不經濟等的負面作用，維護公眾利益與公平公正，保障并提升公眾參與的權力。

社會資本更多的是一種集體行為，個人利益應當給予兼顧，特別是弱勢群體，互惠規范在集體利益中，是有可能損害到少數人利益的。為此，村莊規劃需要納入救濟制度，維護弱勢群體和少數人的合法權益，減少社會資本的負面作用。

2.3確立反饋與信息共享機制，促進信任

在村莊規劃的編制、審批、實施等階段，實現公眾全過程參與，通過各種先進手段，保障公眾及時掌握和查詢信息，公眾需求、意見及時收集和反饋，與公眾參與網絡、規范共同推動社會信任，為此，一是建立信息收集與共享機制，二是要建立反饋機制。

3、公眾參與體系構建策略

基于上述分析，公眾參與體系構建應注重以下策略：

3.1重視公眾參與的社會主體構建，促進網絡聯系

在公眾參與的實際中，更多的權力在政府，致使公眾這一主人翁地位不明顯。體系構建需注重橫向網絡，加強社會主體參與村莊規劃的機會和權利，橫向的社會主體包括企業、相關團體、村民組織等。

在網絡體系中，選擇能夠在公眾參與中實現橫向、垂直網絡的良好互動的村民組織或者中立的社會團體作為紐帶，規避村民規劃知識不足，也能夠表達公眾意愿，服務公眾。

3.2公眾參與互惠規范與行政制度構建公眾參與保障體系

公眾參與的互惠規范是一種社會資本作用下形成的“契約”，社會主體的參與，促使政府、村民組織、企業、相關團體等各方之間形成參與機制，與行政制度一起，實現資源合理利用，保障公眾利益。政府應建立救濟渠道，維護個體及弱勢群體利益。

3.3運用先進手段實現信息共享和反饋，促進公眾信任

現行我國公眾主要參與村莊規劃的手段為調查問卷、訪談、座談會以及村民會議等，規劃信息獲取主要為村內公示等，最終的效果并未覆蓋大多數公眾參與進來。在城鎮化快速發展的今天，大多數村莊呈現人員外流，老人兒童等留守在村內。村莊規劃的公眾參與需要結合實際選擇高效溝通手段，沒有暢通的信息共享與反饋渠道，信任難以建立。

通過政府主導、社會主體參與，加強駐村規劃師制度、規劃志愿者、村莊規劃圖文模型公示、宣講等讓公眾學習和獲取信息，結合時代特征和技術發展，創造性地提出多渠道、多手段的信息共享與反饋模式，主動搭建平臺，如運用互聯網等技術，通過論壇、通訊軟件、大數據、云計算等先進手段，構建村莊規劃信息平臺，實現信息收集、共享與反饋更加高效、暢通。

總結：

在鄉村振興戰略大背景下，村莊規劃將起引領和基礎作用，運用社會資本理論，推動公眾參與的積極性，實現自上而下和自下而上的密切聯動，會大力促進村莊規劃在資源利用、維護公平、高效實施等方面更加行之有效，對推進鄉村建設和發展具有重要現實意義。

參考文獻：

[1]秦靜，魏新穎.社會資本理論研究的發展趨勢[J].經濟研究導刊，2008（14）：29-32.

[2]楊伯堅.社會資本理論研究的演進評述[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2012，39（4）：67-69.

[3]羅伯特·普特南.使民主運轉起來[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4]陳媛.淺析《使民主運轉起來》[J].法制與經濟，2011（284）：233-234.

[5]朱孟光.社會轉型期黨的群眾工作路徑的新選擇——基于社會資本理論的視角[J].哈爾濱市委黨校學報，2014（6）：56-59.