行政事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀分析及改進建議

顏華

【摘 要】全面預算管理有利于推進戰(zhàn)略發(fā)展實施，是戰(zhàn)略的保障與支持系統(tǒng)，全面預算管理有著非常重要的地位，全面預算管理有利于戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，以單位發(fā)展戰(zhàn)略為起點，來支撐戰(zhàn)略，并且使戰(zhàn)略具備操作性。

【關鍵詞】預算體制；預算模式；預算編制；預算執(zhí)行；預算監(jiān)控

預算會計是政府行政會計的組成部分，從新中國成立的計劃經(jīng)濟時代到改革開放的市場經(jīng)濟，我國在經(jīng)濟建設中取得了巨大成績，財政收支平衡發(fā)展，各級政府對預算資金收支嚴格管理，歸功于逐步完善的預算體系，預算會計是國家財政預算管理的有機組成部分，行使會計管理的職能，以便于政府有關部門安排決策，是核算和監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位以預算執(zhí)行為中心的各項財政資金收支活動，是實現(xiàn)國家政權財政職能、執(zhí)行國家預算工作的重要手段。

一、預算管理模式介紹

目前單位管控模式應歸屬于集權型管控體制，在集權型模式下，主管部門對下屬單位的預算導向是目標型的，所屬下級各單位根據(jù)主管部門下達的預算計劃來編制各自的預算，編制中要求符合各下屬單位的經(jīng)營戰(zhàn)略，匯總上報再由主管部門審批下達。上級單位在預算管理中的任務主要是確定預算目標，即短期財務目標，如規(guī)定對下屬單位投資的必要報酬率，這一目標也成為下屬單位制定預算的依據(jù)。

預算責任單位類型分為各級法人單位、各個獨立核算部門，大致為：獨立法人單位編制各自預算、下屬各職能部門編制的分部預算、管理部門編制管理費用預算。各個主體根據(jù)本各自具體情況編制年度預算，逐級匯總，上報主管部門，主管部門預算管理委員會召集專題會議，通過審查、平衡、調(diào)整、確認等環(huán)節(jié)，經(jīng)最終審批后的預算，再逐級下達，指導其經(jīng)營活動。

二、行政事業(yè)單位全面預算管理現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，在我國財政體制下的行政事業(yè)單位，一方面代表國家承擔社會公共事務的管理、監(jiān)督和服務三種職能，另一方面在很多領域也直接或間接地參與經(jīng)濟建設。長期以來，由于受計劃經(jīng)濟的影響，缺乏外部和內(nèi)部的制約機制，行政事業(yè)單位的全面預算管理不到位，因此部分行政事業(yè)單位受財政撥款的影響，有的領導不重視預算管理，財務人員沒有嚴格遵守預算制度、內(nèi)部控制制度。隨著我國機構(gòu)體制改革的日益深入和財政部門預算改革的逐步推廣，由原來的不適應新形勢的粗放式的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榫毣芾恚虼耍晟菩姓聵I(yè)單位的內(nèi)部控制體系，加強全面預算管理有著非常重要的意義。

現(xiàn)行中政府財政報告的有機組成部分包含預算會計報告，預算會計報告收入和支出兩個方面，每年的財政報告是各級政府都會公布有關財政收支預算、及年度執(zhí)行情況說明，假如有些信息的真實性和完整性不具備，形成的財政收支報告失去了意義。現(xiàn)行中，我國各級政府重視部門完整的、系統(tǒng)的政府財務報告，來全面、真實、完整的反映整個政府活動的財務狀況及責任履行情況，所以，改革財政體系、完善預算會計制度是重點也是難點，并且勢在必行。

三、預算管理存在的問題分析

（一）預算編制沒有落到實處

因預算管理是全員預算，雖然單位負責人以及中高層管理者對全面預算管理有了一定認識，但對于基層員工由于受自身局限性，思想上仍然停留在對傳統(tǒng)預算的理念，沒有提高對全面預算管理的認識，簡單認為壓縮開支、控制費用，沒有將戰(zhàn)略目標、管理理念、組織結(jié)構(gòu)三者有機結(jié)合，在全員預算的整個過程缺乏主動性、自覺性、參與性，甚至有的單位將預算與計劃相混淆，沒有根據(jù)預算真正落實、量化到工作中。根本在于預算編制人員及部分領導不夠重視，只是例行任務，為了交差根據(jù)下年計劃匆匆了事，沒有專業(yè)性比較強的預算管理隊伍。

（二）預算指標體系有待完善

有的單位缺乏完整的預算指標體系，沒有對預算系統(tǒng)管理，包括收入預算、成本預算、資本預算、現(xiàn)金流量預算等，形式上僅僅對成本費用、現(xiàn)金支出進行了控制，忽略了預算控制，執(zhí)行過程的差異分析，更談不上預算考評，無法將經(jīng)營的各個階段有機聯(lián)系在一起，不利于單位資源整合。缺乏完整的預算指標體系，沒有加強預算控制、差異分析、績效考評，不利于各種資源整合。在規(guī)章制度建設上，2019年全國人大修訂了《預算法》，對預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調(diào)整做了規(guī)定，這是宏觀方面的規(guī)范，但是基層單位在預算指標體系有待完善。

（三）預算執(zhí)行措施不利

預算計劃與執(zhí)行，沒有對預算差異進行深入的、定量的分析，為下一步改進打下基礎，因此隨著時間變化以及國際國內(nèi)經(jīng)濟的風云變幻，預算執(zhí)行會出現(xiàn)偏差，有的領導或有的部門對偏差不屑一顧，措施不得當。

（四）預算考核缺乏透明度

在年度經(jīng)濟責任考評中，只重視經(jīng)濟效益指標，對預算指標缺乏有效控制。有的單位預算由于社會公眾參與程度低，從而缺乏透明度，支出預算沒有實施有效的績效考評、對單位負責人的追蹤問效機制，出現(xiàn)了某些領導為了追求政績、預算最大化浪費了財政資金。

（五）預算編制不合理易引發(fā)的問題

預算編制環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題往往使后續(xù)管理過程中造成被動。主要體現(xiàn)在：（1）預算編制缺少合理預測，預算基數(shù)及不可預見費設置比例過大。造成預算與實際成本差異較大，預算寬松未起到管理控制作用，反而掩蓋了成本超支的事實。預算編制應按照執(zhí)行的定額標準或綜合單位價格標準定期對標準內(nèi)容予以修訂。不可預見費應根據(jù)歷史水平以及預測數(shù)據(jù)分析，并定期修訂標準，使預算編制逐漸真實有效。（2）預算編制信息不全面。預算編制信息包括：預算審批日期、編制人、審核人、開工日期、完工日期、收入情況、費用支出等信息數(shù)據(jù)均應填寫，使后續(xù)管理有據(jù)可依。

四、預算的執(zhí)行與監(jiān)督

單位預算經(jīng)過預算管理委員會審查批準后下達給各個有關單位和部門，不能朝令夕改，具有嚴肅性和指令性，下屬各單位必須認真執(zhí)行，依靠單位的管理制度做保障，采取必要的措施，運用監(jiān)督和激勵手段來規(guī)范督促各項預算工作的持續(xù)開展，明確各單位、各部門的責權利，勇于擔當，權力到位有利于更好開展工作，責任到位更能促使各項工作落實，利益到位更能激發(fā)工作熱情。

預算執(zhí)行的好壞，直接影響到預算目標的實現(xiàn)，為了檢查預算的執(zhí)行情況，督促預算更好完成，必須要有績效考核辦法，把預算的考核評估結(jié)果與獎懲掛鉤，最終落實到工資、年終獎、職務升降上，有獎有罰，獎懲分明，獎罰得當。運用考核評估辦法跟蹤預算執(zhí)行，考核間距不易過長或過短，一般分年中和年末，半年度考核主要看完成進度，一般以報表考核為主，發(fā)現(xiàn)偏差沒有按時間進度完成的部分，要做重點分析及時糾正，找明原因是政策調(diào)整所致還是自身原因，確屬政策因素導致單位不能按進度完成任務的，要調(diào)整計劃。

年終考核分下面幾個步驟進行：1.成立考核評估機構(gòu)；2.下發(fā)考核評估通知；3.現(xiàn)場考核評估重點；4.分析考核評估。

五、預算管理進一步改進方向

（一）加強業(yè)務培訓提高預算管理人員的素質(zhì)

準確及時提供管理信息，就需要改進預算軟件分析功能，同時要增強預算管理人員和業(yè)務人員的素質(zhì)。改進編制程序和編制方法，對財務人員向管理會計轉(zhuǎn)向，業(yè)財融合，既要求財務人員懂財務管理知識，又要了解整個業(yè)務流程，包括采購、生產(chǎn)、銷售等各環(huán)節(jié)，通過事前編制、事中控制、事后考核分析，實現(xiàn)全過程控制。

（二）提高對現(xiàn)金流量控制的重視

單位實施有效的預算管理，離不開現(xiàn)金的管理，無論籌資、投資、利潤分配中，現(xiàn)金是血液、是紐帶，是資金流轉(zhuǎn)的起點和終點，貫穿經(jīng)營活動的全過程，在財務控制中，現(xiàn)金的管理與控制成為財務管理控制的關鍵。尤其在當前經(jīng)濟下供給側(cè)改革中，加強單位自身的現(xiàn)金流控制。

（三）進一步提高預算績效評價的科學性

加強預算考核的，完善科學的業(yè)績評價系統(tǒng)，加入非財務指標，動態(tài)的評估，及時糾錯，提高績效評價的激勵性和科學性。行政事業(yè)單位不斷完善其全面預算管理，體現(xiàn)在全面覆蓋，全額計入，全員參與，做好行政事業(yè)單位的全面預算管理有利于提高工作效率，提高服務社會的能力，全面預算管理成為一個不可或缺的關鍵環(huán)節(jié)，全面預算管理是一項系統(tǒng)性行為，預算管理又是管理會計的內(nèi)容之一，在加強會計管理、提高經(jīng)濟效益方面發(fā)揮應有的作用。

（青島市生態(tài)環(huán)境局膠州分局，山東膠州 266300）

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