地方高校預算支出定額標準體系構建研究

馬斌

摘要：預算支出定額標準化是高等學校進行預算管理的重要內容，是推進校院兩級財務管理體制改革的重要依托手段，盡管當前各高校均建立了預算支出定額標準體系，但仍然存在定額標準不夠全面等諸多問題。本文通過對地方高校預算支出定額建設情況及存在問題進行分析，同時結合高校校院兩級財務管理體制改革需要，探索建立全方位、多層級的數量定額與績效目標相結合的預算支出定額編制體系，通過定額杠桿補足短板，定向撬動學校的事業發展，并進一步提出了完善預算支出定額標準體系的配套措施。

關鍵詞：校院兩級；預算支出；定額標準

引言

按照《預算法》和國家相關規章制度的要求，國內高校已經逐漸采用預算支出定額標準編制預算，在一定程度上實現了預算分配的公平、公正、公開、透明，進一步規范了教育經費預算管理，使得高校能夠更好地通過預算管理實現自身發展目標，進而推動高校治理體系的現代化。但是，經過調研分析發現，目前高校普遍采用的預算支出定額標準體系仍然存在一些問題，諸如標準不夠全面、不夠細化、透明度不高及缺乏動態管理等問題。當前，國內許多高校正積極推進校院兩級財務管理體制改革，而全面、科學、規范、細化的預算定額標準體系將成為財務管理體制改革的重要抓手，因而，有必要結合高校財務管理體制改革，進一步探索完善預算支出定額標準體系，繼而也為后續高校財務管理體制改革提供經驗借鑒。

一、高校預算支出定額標準體系建設情況

地方高等學校預算管理經過多年的演變，目前普遍采用的是“綜合定額”的預算編制方法，這種定額涉及人員、日常公用、教學運行、業務發展等大多預算項目的編制，人均綜合定額標準在一定程度上實現了預算編制的公平性、合理性、科學性，但是這種標準的制定比較寬泛，具體到政府經濟分類科目項級的則比較少，而在預算下達后有的高校又缺少編制上報資金使用計劃的環節，對于預算編制精細化管理不具有指導意義。

具體來講，人員經費定額標準主要采用國家和省級等部門分門別類制定的標準，一般都具體到了工資福利支出、對個人和家庭補助支出政府經濟分類科目的項級，主要包括按照崗位工資、薪級工資、基礎績效、精神文明獎、離休費等，在預算執行中，由于該類經費一般由高等學校統一進行管理，學校須嚴格按照相應的標準進行發放，因此，人員經費預算支出定額標準較為完善。

日常公用、教學運行及業務發展則是按照各單位本碩博學生人數、不同學歷層次折算系數和固定標準進行測算，標準制定粗狂而簡單，是一種綜合性的定額標準，無法真實體現預算單位業務發展的實際需要，在預算執行過程中也會出現支出不夠規范、進度較為緩慢等問題；同樣地，行政后勤運行經費也是采用較為簡單的、綜合性的人均編制定額進行測算，僅有水、電、暖等采用市場定價的標準進行編列，而有些標準在具體預算執行過程中，比如會議費、培訓費、“三公經費”等才會體現出相應的標準。

此外，項目法也是高校預算編制普遍采用的一種方式，項目單位根據實際需要向學校提出申請，并在履行一定程序后根據當年收入預算盤子和輕重緩急程度列入當年預算的方式。通過項目法所申請的項目經費沒有相應的定額標準作為支撐，缺乏一定的準確性。

二、高校預算支出定額標準體系存在的問題

1.預算定額標準不成體系

在現有的預算管理模式下，高等學校普遍采用的是“基數+增長”的預算編制方法，即是以往年數據為基礎同時考慮新增因素進行預算編制，編制依據主要依賴于財務部門的經驗判斷，盡管這種預算編制方法不夠科學、不盡合理，但仍然是目前高校預算分配普遍采用的手段，因此，可以認為預算定額標準在高校預算編制中尚未深入人心。高校目前僅有部分預算項目采用定額標準進行編制，這也主要集中在人員經費和日常公用經費等方面，而這些定額標準的確定主要參照相關政策、市場價格或者數據統計和經驗判斷，從而導致定額標準與部門實際差距較大，因此，許多高校尚未建立成型、全面、科學、系統的預算支出定額標準體系。

2.預算定額標準不夠規范

各高校現行的預算編制主要是以單一的人員定額標準為主，比較通行的是按照不同學科類別確定的生均定額標準，通常是一個綜合性的標準，在一定程度上能夠體現預算分配的公平性、合理性，但是生均標準不夠細化、不夠規范，拉平了各預算單位預算分配的差異性，這一定額標準也是在分析以往年度數據的基礎上確定的，各單位在細化支出預算時，整塊切分，沒有按具體的部門預算經濟分類科目進行詳細列示，具體列示的資金用途所使用的標準各執一詞，缺乏統一規范的定額標準。

3.定額標準缺乏動態管理

當前部分高校采用的定額標準，自制定以來一直沿用至今，有的已經連續使用多年，甚至更長時間，校內大多數預算單位也已被動接受，在當前高校預算管理模式下，這種定額標準也沒有產生較大的影響，但這屬于一種靜態的預算管理模式，沒有考慮經濟社會發展和各預算單位發展的實際需要。隨著各教學單位學生培養成本的不斷提高，部分預算單位多次反映面臨資金不足的問題，資金供給無法匹配事業發展需求，許多正常的業務支出只能通過擠占項目經費的辦法解決。

三、完善預算支出定額標準體系建設的對策

1.完善預算支出定額標準管理

在現有管理的基礎上，不斷擴大預算支出定額標準管理范圍，綜合考慮辦學層次、培養成本、物價水平等各種因素，結合校院兩級財務管理體制改革需要，細化定員定額標準，將生均經費、師均經費、課時標準等基本經費，以及按照人才培養、師資隊伍建設、科學研究、文化傳承、國際化等六大指標體系構建的業務發展指標納入預算管理體系，逐漸建立標準科學、合理、規范、全面的預算支出定額管理體系。同時，不斷制定和完善預算分配、預算執行、監督考核等全過程預算管理制度，確保預算支出標準一旦形成，就能夠得到嚴格執行。

2.實行預算支出定額動態管理

預算支出定額標準的制定與應用不是一蹴而成的，就其自身而言，它是一個不斷完善、不斷調整的過程，隨著時間的推移，先前制定的預算支出定額標準體系有可能不再適合預算編制的實際需要，因此，預算支出定額標準體系的制定與完善應與當前的經濟狀況、政策變化、收入水平、物價水平、職能調整以及學校的事業發展規劃等相匹配，形成一個良好的動態調整機制，及時對支出標準進行更新調整，動態調整既要考慮實際需要和可持續性，又要體現可操作性，并將相應的動態調整機制予以制度化。

3.推進部門預算的精細化管理

預算精細化管理是進一步完善預算支出定額標準的前提條件，推進預算編制精細化管理，搭建以政府經濟分類科目末級為基礎的預算支出框架體系，將年度預算的下達、各建設單位項目資金使用計劃的編制以及項目績效目標的設定等有機結合起來，并對經濟分類科目分別制定相應的標準，使得項目單位預算編制有標準、預算執行有參考，監督考核有依據。

4.強化預算支出定額實施監督

高等學校預算支出定額標準的制定和實施各有不同，因為其在制定支出標準時所依據的基礎有所不同，因此，建議各地方高校主管部門在綜合考量的基礎上，對預算支出定額標準的制定出臺相應的實施條例或指導意見，促進各地方高校樹立支出標準管理理念，進一步強化其對預算支出定額標準的約束性，充分發揮上級部門對地方高校的監督考核。同時，上級部門應進一步擴大預算支出標準體系的管理范圍，將已有明確支出標準的經常性支出項目全部納入預算支出定額標準管理范疇，逐步擴大預算支出標準化管理的覆蓋面。■

參考文獻：

[1]馬海濤.預算項目支出標準定額體系建設研究[J].經濟研究參考，2018（14）.

基金項目：2018年度河南省政府決策研究招標課題（2018CB01）。