襄城區實施財政資金競爭性分配的實踐與思考

郝治中

摘要：近年來，湖北省襄陽市襄城區財政部門將農村公益事業財政獎補資金、農業綜合開發產業化經營財政補助和美麗鄉村建設資金等涉農財政資金率先納入競爭性分配范疇，資金分配從“一對一”的單向審批安排改為“一對多、多中選優”的競爭性分配方式，有效提升了財政資金使用效益。本文結合襄陽市襄城區實施財政資金競爭性分配的實踐，對推進財政資金競爭性分配面臨的問題及對策進行探討。

關鍵詞：財政資金 競爭性分配 對策建議

隨著財政改革的不斷深入，社會各界對財政資金分配的科學化、精細化、規范化管理的要求越來越高。如何破解“重爭資、重撥付，輕管理、輕問效”的問題？本文結合襄陽市襄城區實施財政資金競爭性分配的實踐，對推進財政資金競爭性分配面臨的問題及對策進行探討。

一、襄城區實施財政資金競爭性分配的主要做法及成效

襄城區堅持“程序規范，公平競爭，績效優先，提高效益”的基本原則，在財政性支出安排中，將單一性審批問題較多的鄉村建設項目資金率先納入競爭性分配范疇。2018年，對農村公益事業財政獎補資金、美麗鄉村試點村獎補及農業綜合開發產業化經營財政補助等資金實行競爭性分配。

（一）主要做法

1.明確競爭立項范圍。村級公益事業財政獎補及美麗鄉村建設緊緊圍繞強化農村基礎設施建設、建設宜居鄉村這個中心開展項目申報，主要包括以村民“一事一議”籌資籌勞為基礎的村內道路、水渠、小型農田水利、環衛設施和造林綠化等村級公益事業建設項目。不符合項目申報范圍的，一律不參與競爭立項。

2.嚴格推行三級評審。所有競爭立項的信息包括資金規模、支持方向、申報要求、實施方案、評審辦法、績效目標、評審結果等，均通過襄城區政府網向社會公示。對擬申報項目由各行政村根據整體規劃和3—5年農村公益事業建設規劃要求進行初選，經村民大會和村民代表大會通過并在村范圍內公示。行政村將初選的建設項目報鄉（鎮）、辦事處初審，鄉（鎮）、辦事處初審專班對各村申報的項目逐一進行審核，對不符合申報要求的項目，重新組織申報或不予申報。鄉（鎮）、辦事處將初審合格的項目上報區級審定，區級成立由財政、農業、水利、林業、住建等部門專業人員組成的評審專班，對各村申報的建設項目以鄉、鎮、涉農辦事處為單位逐村進行評定，整個競爭立項過程由區紀檢等相關部門全程監督，資金分配流程不再由一家業務部門說了算，不同項目主管部門可以相互參與不同項目的競爭立項過程。在專家抽取方面，采取封閉運行的方式，統一專家抽選時點，統一封存抽選專家信息，確保評審人員的獨立性和公正性，防止評審人員信息提前泄露。

3.確定項目評審級次。評審分值分為三個等次：80分以上（含80分）為合格，90分至95分為良好，95分以上為優秀，分別按所申報財政獎補資金的65%、75%、90%分配獎補資金。對合格等次以下的項目，不納入農村公益事業財政獎補范圍，不安排農村公益事業財政獎補資金。2018年，各鄉（鎮）、辦事處申報村級公益事業財政獎補建設項目83個，通過評審擇優確定建設項目68個。

4.強化項目資金監管。對中央、省、市補助資金及區級配套資金建立專賬，實行鄉（鎮）財政報賬制，實行民主理財和財務公開，定期張榜公布，接受村民監督。建立激勵約束機制，區財政部門聯合相關業務主管部門對鄉、（鎮）辦農村公益事業財政獎補工作進行績效考評，考評結果作為下一年度分配獎補資金的重要參考因素。獎補資金的安排使用情況接受審計、紀檢等部門監督，提高資金使用的規范性。2018年，全區安排農村公益事業財政獎補資金1131.19萬元，實施了70個建設項目，包括安裝太陽能路燈、實施村內道路硬化、修建小型水利設施、建文化廣場等。

5.著力培育主導產業。按照“多中選好、好中選優”的原則，對農業綜合開發產業化發展項目資金實行競爭性分配。為更好地擇優扶持農業專業合作社龍頭企業，襄城區鼓勵符合條件的涉農企業、農民合作社和專業大戶、家庭農場、農業社會化服務組織等新型農業經營主體，積極申報國家農業綜合開發產業化發展項目。各鄉、鎮、辦結合本地實際，對符合條件的單位進行推薦申報，全區共有7家單位申報產業化發展項目，根據財政資金額度從擬申報項目中選擇2家，作為全區產業化發展項目申報單位。全區籌資358萬元，擇優扶持文江蔬菜種植專業合作社、沁心園農業合作社等新型農業經營主體適度規模經營，為美麗鄉村建設提供產業支撐。

6、擇優申報美麗鄉村。由區財政部門牽頭，對2019年度省級美麗鄉村試點村實行競爭擇優申報，把資源優勢明顯、村兩委班子得力、群眾積極性高、村集體經濟有一定基礎的村確定為試點村。區財政部門會同發改、農業農村、住建、旅游、城管等相關業務主管單位組成專班，通過實地查看，對經過初審的村由村主要負責人介紹相關情況，包括自然條件、“兩委”班子情況、群眾參與情況、產業情況、村莊環境衛生情況、村莊建設發展規劃、擬建設內容等，由相關單位和專業人員進行專業評審及現場答辯，競爭擇優確定試點村。通過競爭立項、擇優評審，尹集鄉肖沖村被評審為省級2019年度美麗鄉村試點村，省財政將支持該村200萬元獎補資金，區財政支持100萬元，專項用于美麗鄉村建設。

（二）取得成效

1.初步建立以競爭促績效的財政資金分配體制。競爭性分配促進相關部門更公正合理地分配項目資金，有效地改變了以往關系、人情對資金分配的影響，有利于防范風險，保護干部。

2.初步形成“競爭倒逼”機制。競爭性分配將績效作為項目資金分配和項目遴選的重要指標，突出績效優先，強化了績效目標評審，使項目申報方用詳實的建設方案說話，憑項目實施的效果爭取，營造了良好的競爭氛圍。通過不同競爭單位實施方案的比較，優勝者才能爭取到相關項目資金，強化了資金使用的績效意識，初步形成“事前制定績效目標，事中加強資金監管、事后進行績效評價”的績效管理體系。

3.競爭性分配成為提高公共產品服務能力的重要抓手。通過公開競爭、專家評審的方式，實施競爭擇優分配，有效破解以往財政資金分配過于分散、難于監管等問題，其產生的經濟和社會效益遠大于“一對一”單項審批安排產生的經濟效益和社會效益。

二、襄城區財政資金競爭性分配面臨的問題

（一）改革面臨較大阻力

在推進財政資金競爭性分配工作中，少數項目主管部門口頭支持的多，但落實不夠到位，擔憂競爭性分配項目資金動了部門原有的奶酪，削弱了部門既得利益。傳統的部門本位意識短期內難以消除，沒有完全接受競爭性分配的科學理念，習慣于憑關系、憑人情分配資金，沉醉于“一言堂”分配部門項目資金。

（二）項目評審流程較長

從項目實施方案的制訂到最終的資金下達，需經過項目績效申報、專家評審、發布公告等多個環節，尤其是競爭性分配方案、評審結果下達等環節需地方政府批復后方可執行，業務部門難于掌控流程時限，按每個環節平均10天估算，走完全部流程至少需要數月，導致部分項目資金下達滯后，影響了項目實施進度。

（三）評審方式較為單一

由于競爭立項程序比較繁瑣，相關參與人員主要精力放在如何保證每個程序到位，難以抽出時間組建專班實地查看參評項目的建設地點是否合適、建設條件是否完備等與項目建設相關的重要信息，只能依靠項目申報文本進行比較。加之經過近幾年項目文本申報的磨煉，許多基層單位和企業均積累了編寫項目文本的技巧，文本制作與實際項目脫節已成為少數單位或個人爭取項目的重要手段，導致原本進行好項目的競爭初衷異化為好文本的競爭。

三、完善財政資金競爭性分配的建議

（一）提高政治站位

要提高對財政資金競爭性分配重要性的認識，財政資金競爭性分配有利于相關部門分好蛋糕，幫助相關部門更加客觀、公正、合理地分配項目資金，更好地扶持企業或農業專業合作社等新型經營主體發展，使有限的財政資金更好地發揮效益，更好地滿足社會公共需求；有利于杜絕虛報、套取項目資金等問題，防范和遏制相關工作人員濫用職權、失職瀆職等問題發生。

（二）拓寬資金范圍

要拓寬競爭性分配資金范圍，依據國家宏觀政策、產業結構、區域布局、支出結構調整和財政改革實踐推進經驗，在競爭性分配資金項目選擇和范圍拓展上，逐步從部分專項資金項目向所有符合條件的財政專項資金覆蓋。在財政資金競爭性分配項目選擇上，應仔細分析項目資金的特點，科學劃分實行競爭性分配的項目資金類別，對不同類型的項目資金采取不同的競爭方式。對分配對象主要是企業或農業專業合作社等新型經營主體、市場化程度較高的專項資金，主要應通過市場競爭的方式，確定資金分配對象；對分配對象主要是行政村的專項資金，應主要采取“以獎代補”的方式，通過設定績效目標，開展績效評價確定資金分配對象及額度。對項目實施不到位、甚至違規的行政村或企業，數年內不得參與競爭性分配；對政策性、基礎性、保障性強的民生類資金暫不宜納入競爭范圍，主要考慮財政投入的均衡性和普惠制。

（三）提升隊伍素質

競爭性分配機制是對財政項目分配方式的改進與完善，許多新的理念、手段被運用到分配過程，對財政干部的能力提出了更高的要求。為盡快適應競爭性分配改革的新環境，應強化對項目資金分配人員的業務培訓，促進他們準確把握相關政策，提升執行力。

（四）完善項目儲備

競爭性分配需要較多的基礎項目信息支撐，要完善項目儲備庫，參與競爭的項目不宜根據申報指南一年一編，應在財政支持方向基本穩定的前提下，超前謀劃，建立項目儲備庫，把項目選擇的基礎工作前移，提高申報項目的總體水平。

（五）優化評審管理

專家評審是實行競爭性分配技術含量最高的一環，也是需要精密設計的一環，不同類型、專業精通、政治素質過硬的評審隊伍，是確保競爭立項評審公平、公正的主體。專家評審應組建政治原則性強、政策運用能力強、專業技術水準高、專業評審信譽度高的“專家庫”，在開展不同類別的專項資金競爭性評審中，引入不同類型的專家進行競爭性評審。通過單位和民主推薦，確定專家庫人選，提高項目評審質量。要進一步整合現有績效管理專家資源，細分不同領域的專家，建立專家檔案。結合各項目評審專業性和特殊性的需要，提高專家庫的針對性和適用性，必要時要引入社會公眾、新聞媒體等外部機構和人員參與評審過程。

（六）規范業務流程

一是嚴把資料申報關。所有申報資料均按送達時間進行登記，超過申報時間節點送達的，均視為無效申報。二是嚴把資格審查關。對沒有通過資格審查的項目，及時將審查意見反饋給申報方。三是嚴把現場評審關。隨機抽選項目評審人員，所有參與競爭性分配的項目均需專家評審組進行評審。在項目評審現場，評審專家獨立打分，評審中不得發表帶有引導性和傾向性的意見，并邀請紀檢部門的人員進行全程監督，確保評審工作的嚴肅性。四是嚴把項目公示關。所有項目申報、評審相關信息，均按照程序上網公示，接受群眾監督，增強公開實效。基于評審專家均有各自的人際關系，若競爭方開展公關活動，將會給競爭性分配帶來一定的負面影響。為此，競爭標準值設計應更加科學精準，評審人員配置應更加嚴密合理、競爭立項信息應透明公開，對項目資金性質、金額、支持方向、申報要求、實施方案、評審辦法、績效目標、評審結果等與競爭立項相關的所有信息，均應通過區級政府網向社會公示，實現項目申報主體與項目主管部門在信息上的對等。

（七）完善評審方式

應不斷完善評審方式，對項目擬實施地點進行實地查看，并通過現場陳述答辯等方式，提高項目評審的真實性、有效性和科學性。

（八）堅持績效優先

一是擴大覆蓋范圍。目前縣級競爭性分配范圍有待進一步拓展，需從部分專項資金向所有符合條件的財政專項資金覆蓋，形成財政專項資金競爭性分配改革的大氣候，產生績效優先的大效應。二是設定績效目標。以績效目標為導向，組織評價工作組或委托第三方對競爭性分配的專項資金實施整體績效評價，并以績效評價結果為導向，完善競爭性分配專項資金績效管理機制，調整優化競爭性分配專項資金支出結構。為確保競爭分配科學嚴謹，需同步設計切實有效的績效激勵機制，改變以往部門各自閉門評審本單位項目的不合理格局，納入競爭性分配的項目資金，從項目申報到最終評審確定，各項操作流程不再由業務部門一家拍板敲定，應全程主動接受審計、紀委監委的監督。三是強化績效導向。由相關業務主管部門確定項目績效指標，在設定一些反映財政資金公共性、引導性的通用指標基礎上，結合項目特點，設計一些專業的量化指標，便于精準評價項目績效目標的實現程度，增強績效評價的可操作性。經核實認可的項目績效目標，應通過政府網站向社會公示，并列入競爭性分配的公開招標內容。根據擬訂的績效評價指標，對項目資金使用情況進行跟蹤問效，并將績效評價結果作為下一年度競爭性分配的重要依據，增強正向激勵作用，確保績效優先，讓績優者得實惠。

（作者單位：湖北省襄陽市襄城區財政局）

責任編輯：欣文