特大城市治理“全周期管理”的三個維度

王凡榮

[摘 要]“全周期管理”概念起源于企業產品管理領域，強調注重企業產品的整個“生命過程”和運行規律。將其創造性“移植”到社會治理領域，是對黨的十九屆四中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現代化建設的又一次偉大理論創新和實踐探索。作為社會治理領域的新嘗試，可以從歷史、理論和現實三個維度更好地認識和理解城市發展特別是特大城市發展的“全周期管理”理念。

[關鍵詞]特大城市;全周期管理;治理能力

今年3月10日，習近平在湖北省武漢市考察疫情防控工作時指示，“要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立‘全周期管理意識，努力探索超大城市現代化治理新路子”。

“全周期管理”概念起源于企業產品管理領域。強調要注重企業產品的整個“生命過程”和運行規律。其完整流程包括管理產品從市場需求、規劃、設計、生產、經銷、使用到后期的保障服務以及回收再處置的全生命周期中的信息與過程。此后，該概念被不斷引申運用到諸如健康管理、安全管理等領域。習近平總書記在談到如何補齊治理體系的短板和弱項時，提出了樹立“全周期管理”意識，不僅是對概念外延的創造性“移植”，更是對黨的十九屆四中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現代化建設的又一次偉大理論創新和實踐探索。

作為社會治理領域的新探索，筆者認為，可以從歷史、理論和現實三個維度，更好地認識和理解城市發展特別是特大城市發展的“全周期管理”理念。

一、深刻認識“全周期管理”理念的歷史維度

從歷史維度來看，“全周期管理”理念來源于對城市發展的整體性認知以及國家治理理念的探索。

1.城市“有機體”是認識“全周期管理”理念的前提

從歷史與現實的發展歷程來看，城市化是人類社會高度發展的必然趨勢，也是一個充滿各種矛盾和危機的過程。讓城市成為有秩序且可持續發展的文明有機體，是當下中國乃至世界必須面對的重要課題。

為此，西方城市研究專家如芒福德、索賈、列斐弗爾與哈維等人提出了“有機體”論，認為“城市是不同要素的有機聚集體”“一種人造、人化的綜合空間，城市也就是人對空間的具體生產”①。那么如何理解這種認識？

從本質來看，縱觀世界城市發展的形態——千姿百態。不同的城市，其功能和結構也不盡相同，但無論面對何種形態的城市，萬變不離其宗，城市的基本組成要素是不變的，即都包含了一定的場域、生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑、人類的生存發展等要素。而這恰恰與生物有機體的組成形式相類似，分工明確但又合作協同，共同支持著生命體的持續健康的運轉，所以，“有機體”是對城市本質內涵的最佳詮釋。

從運作過程來看，城市的發展過程不僅是人類社會的影子，又是社會的載體和縮影。在一個生產、分配、交換、消費的運轉鏈條中，有機化就是要整合和協調好各個要素的主次關系和比例結構，社會的良性運轉和協調發展才能真正實現。

從發展結果上講，只有良性的運作機制才能保障城市的健康發展。城市要能夠按照自身的內在邏輯運轉，其結果便體現在是“有序”上。這種“有序”既涵蓋了“常態化”狀態，更包含了“非常態化”的突發狀態，在一系列的“問題”“矛盾”“危機”的產生、解決與轉化中實現城市的良性運行和協調發展。

簡言之，不能簡單化地將城市設定為一種經濟抑或政治的結合體，而是應該把城市看成由各類要素系統空間化聚集的活的有機體。城市“有機體”勢必是理解城市和善治城市的必然前提，其不僅賦予了城市有機性甚至是類似生命體的本質內涵，更為城市的建設和治理厘清了其中的內在邏輯和實踐方向。

2.“全周期管理”是國家治理理念的繼承和延續

如果從社會治理現代化高度來看，“全周期管理”理念是探索完善城市基層治理體系的一種新的嘗試。正如習近平總書記多次強調，這次疫情是對治理體系和治理能力的一次大考，既有經驗，也有教訓。強化“全周期管理”理念，就是要將疫情期間的經驗教訓轉化為今后努力發展的寶貴資源，通過打通條塊分割，破除傳統的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的點狀管理模式。

中國城市社會治理是伴隨著市場經濟發展歷程同步開始的。自20世紀“單位制”解體之后，傳統的高度計劃模式已經不再適應當時的社會治理需要。從20世紀90年代民政部提出社會建設開始，中國社會治理改革力度之大前所未有，如十八大報告中指出要在“改善民生和創新管理中加強社會建設”、十八屆三中全會中提出要“創新治理體制”建設;到后來的十九大報告以及十九屆四中全會中關于推進國家現代化治理體系和治理能力現代化建設等。政策演化的路徑，實際上直觀地體現了國家對社會治理規律認識的深化和治理理念的完善。“全周期管理”理念的提出，既是對十九大以來黨的社會治理政策的一貫繼承和延續，同時也是對于目前治理的不足與短板的一次系統性地解構和重新建構的過程，特別是對疫情發生以來所暴露的諸多管理和體制弊病、基層治理能力水平不足等問題的一次系統性審視，必然有利于提高國家治理能力和治理水平。

二、深刻理解“全周期管理”的理論維度

自工業革命以來，城市在不斷發展的同時也隨之帶來了一系列的城市問題（城市病）。究其原因，其中既有城市自身無限制膨脹帶來的惡果，也包含了人類治理能力不足帶來的各種弊端和矛盾。特別是進入風險社會之后，各種傳統安全和非傳統安全問題會不斷帶來新的考驗。人類在不斷突破傳統風險的約束下，面對各種現代化的風險也越加嚴峻，如環境污染問題、貧富分化等。“全周期管理”作為城市治理的新論斷，蘊含著豐富的馬克思主義哲學思想，從辯證法、唯物史觀和認識論的角度來分析新論斷的衍生邏輯，可以找到“全周期管理”的理論根源。

一是馬克思主義的矛盾論維度。辯證法指出事物是在矛盾運動的作用下向前發展的。第一，城市的發展遵循矛盾運動規律，通過研究問題、分析問題，抓住問題的關鍵，最終找到解決問題的對策和路徑。唯物辯證法告訴我們，世界是物質的，物質是運動的，運動是有規律的，而規律是可以認識的，這就意味著城市的發展規律是能夠認識和可以利用轉化的，這既符合馬克思的社會結構的本質理論。正如馬克思所言，正是因為這種矛盾關系以及矛盾運動才使得社會不斷處于變化發展的過程之中，才能推動人類社會的向前發展。第二，矛盾的不平衡性決定了城市社會治理的方向和內容。在城市發展當中，存在諸多的問題，比如城市治理在公共政策、社會資源和服務方面存在的問題，因此，只有抓住城市治理短板這個“牛鼻子”，抓住重點和主流，才能最終構建協同高效治理體系。

二是馬克思主義的唯物史觀維度。在唯物史觀的視域下，“全周期管理”理念反映了兩個方面的內容。一方面是經濟基礎對上層建筑的決定性作用。縱觀我國城市社會治理理念的變遷，可以發現隨著我國經濟水平的提升，我國社會的主要矛盾也由“人民群眾日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。人民生活水平的提升，社會關系的日益緊密，也導致了人民的需求更加多樣化、利益格局也越發多元化，這既是社會發展的過程更是發展的必然結果，決定了我們的政策制定以及對于城市的治理理念也隨之進行調整。另一方面，馬克思主義的群眾史觀指出，人民群眾是歷史的創造者，是推動歷史向前發展的動力，而唯物史觀是以是否有利于無產階級和人民群眾作為其歷史出發點，從根本上看馬克思主義唯物史觀體現的是“人民至上”的準則和理念②。“全周期管理”理念正是基于這樣一種理念，不僅尋求人民群眾參與到社會治理當中，并成為社會治理的最大受益者和最終評判者;同時，也以滿足人民群眾的利益為標準，滿足人民群眾對美好生活的向往。

三是馬克思主義的認識論維度。按照馬克思主義的認識論維度，中國城市的發展以及對于城市的理解恰恰是“知”與“行”相統一的結果。第一，“全周期管理”理念的提出是由當下城市社會治理基礎之上發展而來的。社會的快速變化、特別是新冠疫情的考驗，顯示了新的理念的提出具有必然性。“城市特別是超大城市既是發展增長極，也是風險集聚點”。發展成績好，并不等同于風險治理一定好。第二，“后疫情時代”中國的城市建設實踐需要新理論來指導。恩格斯說：“社會一旦有技術上的需要，這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進。”城市管理者要能夠突破固有的角色思維，不能僅僅做“滅火隊”，習慣于“治已病而非治未病，治已亂而非治未亂”，城市治理需要有正確的理論“燈塔”指導前進的“航向”。第三，新論斷的真理性仍然需要城市基層社會治理的實踐來檢驗。正是基于對于理論的不斷探索，才能夠指引中國城市治理能力和治理水平不斷提高和完善。

三、深刻把握“全周期管理”的實踐維度

探索超大城市的現代化治理新路子需要對于城市的本質特點、城市發展水平有準確的把握，對于阻礙城市發展的治理短板有清晰的認識。“全周期管理”理念的實踐維度實質上是對于城市的基本特征進行系統性、整體性的把握，找出不同層面的短板所在，從而增強城市韌性。

一是城市全方位開發實踐的必然要求。現代化的城市發展過程應該包括三個方面的實踐③：首先是生態環境、不同類型的土地、交通等公共基礎設施的開發和建設，這主要是硬件的開發過程;其次是城市自身的經濟、政治、文化、生活設施、制度規章等涉及民眾精神文化與城市制度開發方面的實踐過程;最后是社會成員的行為養成、思維方式、道德素養以及價值觀念等逐步轉向現代市民的過程，這是作為城市市民自身開發和建設的過程。實際上，在整個城市發展實踐當中，物質、制度與文化以及民眾自身三個方面的實踐內容并非存在天然的先后順序，而是并行不悖的整體性過程。如果將前一個方面的開發定性為城市的“數量”特征，那么后兩個方面則更傾向于一種社會文化性的“質量”特征。很顯然，目前第一個層面的“數量”特征發展得比較好，但是后兩個“質量”特征發展水平相對較弱，其直接后果便是基層治理的內卷化，這也成為基層治理遭受詬病的重要原因之一。

二是建構城市治理“共同體”的必然結果。習近平總書記指出：“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關系。”推進社會治理制度建設，需要堅持問題導向，把專項治理與系統治理、綜合治理、源頭治理結合起來，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。城市治理的應有之意是建立多元主體參與、運行有效的治理體系，從當前的城市治理實踐來看，多元主體參與以及運轉有效的治理體系的建設尚顯不足。特別是治理的“三條腿”之一的社會力量（另外兩個分別是國家和市場）④“先天不足，后天失調”，使之成為仍然制約城市共建共治共享的一大障礙。今年的疫情讓所有人意識到在重大突發事件之下沒有人能獨善其身。如何發揮政府的領導能力、民眾的積極動員能力、社會力量志愿組織以及智能化建設等方面的作用顯得更加迫切。因此，作為一種全新的理念，“全周期管理”就是要將重心下移，人力財力物力資源下移，應急管理前移;要強化基層組織，特別是基層社會治理“三駕馬車”的協同應急處置能力建設。因此，今后的城市治理實踐不僅需要經歷由物質層面到文化與制度層面，再到人自身層面的演變和多重跨越的過程，更需要我們始終堅持社會功能全方位開發理念和實踐策略的結合，實現“多條腿走路”，強化社會子系統的彈性和韌性，增強社會的自發免疫功能，構建社會治理的共同體。整個城市的治理才能在所謂的“無序中實現有序”，這也是我們理解并實踐“全周期管理”的最終目標和實踐策略。

注釋：

①張檸：《城市的形與神及其書寫傳統》，《南京社會科學》2020年第4期。

②張波、朱帥：《新時代中國社會主要矛盾的轉化——歷史邏輯、理論維度和價值意蘊》，《延邊大學學報（社會科學版）》2019年第1期。

③文軍：《浦東社會功能全方位開發的特點》，

《文匯報》2020年6月4日，第12版。

④《“以全周期管理”為鑰，習近平為城市治理固本強基》，2020年3月12日，http：//www.chinanews.com/gn/2020/03-12/9123058.shtml.

（作者系中共上海市寶山區委黨校講師）

（責任編輯 王 玉）