ABO模式之思考

劉柱成 賀蕾

摘 要：ABO模式起源于《北京市軌道交通授權經營協議》，由北京市交通委與京投公司簽署，是一種新型的、特殊化的項目投融資模式，實現了政企分離，但與PPP模式不同，ABO模式仍處于灰色地帶，目前并沒有國家層面的政策支持。采用ABO模式進行區域綜合開發，市場化程度較高且操作性強，但應特別注意合規性流程和現金流閉環，并積極納入績效考核機制，從而實現長久合作。

關鍵詞：投融資模式;ABO;PPP;政企合作

中圖分類號：F832? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）31-0068-02

一、ABO模式的起源

ABO模式，即授權（Authorize）—建設（Build）—運營（Operate），起源于2016年4月，北京市交通委與北京市基礎設施投資有限公司（京投公司）簽署了《北京市軌道交通授權經營協議》，這份協議基于北京市軌道交通的實際情況，創造性地提出了ABO模式，由北京市交通委授權京投公司負責北京市軌道交通項目的投融資、建設和運營等服務，交通委負責對京投公司進行績效考核并每年支付295億元，作為京投公司的授權經營服務費。在北京軌道交通項目中，項目資本金通過授權經營服務費解決，剩余資金需求通過市場化融資解決[1～2]。

在這里需要特別注意的是：首先，北京市交通委在給京投公司ABO授權的過程中，沒有經過任何的競爭性選擇程序，是直接授權并簽署了協議;其次，政府每年支付給京投公司295億元，統籌用于項目推進，并不是針對某一特定項目（如北京地鐵X號線）的資金需求進行撥付。

二、ABO模式的屬性

嚴格意義上來說，ABO模式并不是國家政策認可并鼓勵使用的投融資模式。此模式目前屬于灰色地帶，各地方政府和各學者都處于一個探索狀態，對模式的解讀也各不相同，模式的合法合規性也受到質疑，目前主要有以下幾點解讀意見[3]。

1.ABO模式屬于政府購買服務/政府采購。此解讀意見認為，ABO模式針對的項目，是政府公用工程和基礎設施類項目，為社會大眾提供公共服務，并且使用財政性資金進行補貼（付費），因此屬于政府購買服務范疇，應當遵循《政府采購法》，屬于政府購買服務/政府采購的范疇。

2.ABO模式屬于工程采購。此解讀意見認為，ABO模式的核心在于“B+O”，即“工程建設+運營管理”。因此，ABO模式本質上是工程采購，政府選擇ABO的合作企業，由企業負責工程項目的建設和運營工作，政府使用財政性資金進行補貼或付費，因此ABO模式應該屬于工程采購范疇。

筆者認為，這兩種解讀意見都有其正確性，但都不完全準確，無論是政府購買服務還是工程采購，《政府采購法》和《政府購買服務管理辦法》中都明確規定，“未列入預算的項目不得實施”。京投公司的295億/年的服務費可理解為已列入政府預算，但在各地方的ABO模式實際操作過程中，絕大多數政府都沒有將相關的資金支出責任列為政府預算，而是將ABO當作一種投融資模式，解決片區開發、基礎設施等項目建設的資金短缺問題。因此，ABO模式的核心，是一種特殊化的投融資模式。

三、ABO與PPP模式的區別

ABO模式的誕生，離不開兩個關鍵背景。一是在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）、《財政部等六部委關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）和《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）三座大山的壓力下，地方政府直接融資、平臺公司融資被嚴格限制，政府亟須尋找新的片區開發和基礎設施項目投融資突破路徑。二是自從2014年國家力推PPP模式以來，各地方政府大量地采用PPP模式推動基礎設施建設，導致財政一般公共預算支出突增，達到或接近財政承受能力10%的紅線，PPP模式也不得不被叫停。

在此大環境下，地方政府需要發展、需要開發和基礎設施建設，但政府財政資金有限，在傳統自建模式、政府購買服務和PPP模式都難以實施的情況下，ABO模式是探索項目投融資模式的新篇章。

ABO模式在很多時候都被認為是PPP模式的替代品，但筆者認為，ABO與PPP模式還是有本質上的區別，主要有以下幾個方面。

1.前期程序不同。PPP模式是國家力推的投融資模式，國家財政部、發改委都對模式的前期論證和推進手續有嚴格的規定，如物有所值評價、財政承受能力論證和PPP實施方案（兩評一案），并嚴格規定了政府的審批程序和社會投資人采購程序。但ABO模式仍處于探索階段，目前還沒有政策支撐，也沒有相關程序性的規定，是否需要通過競爭性程序采購被授權企業也是各方爭論的焦點。

2.被授權主體不同。在PPP模式中，政府的合作企業，即社會投資人，可以是國有企業，也可以是民營企業，只要是有能力提供公共服務的企業都可以，事實上國家更希望民營企業和社會資本參與到項目中，是一種“公—私”的合作機制。但ABO模式不同，從京投公司模式來看，ABO模式的被授權主體只能是地方政府的屬地國企，政府直接授權一家民營企業來實施項目有巨大的合規性風險。因此，ABO模式更像是一種“公—公”的合作機制，被授權主體并非“社會資本”。

3.財政支出（還款）來源不同。PPP模式的財政支出來源相對比較單一，主要是通過財政一般公共預算安排支出責任（通過人大審批），財政承受能力論證也是從未來的財政一般公共預算支出預測來進行論證，必要時可加入專項政府性基金來安排政府支出責任。但ABO模式的財政支出來源相對靈活，在沒有政策文件規定的情況下，地方政府可靈活安排財政支出的來源，如稅收、土地增值收益等（以目前地方政府的財力來看，ABO模式更多是利用后期的財政增量，如產業導入導致的稅收增加、土地增值收益等，來安排相關支出責任）。

四、ABO模式實施的核心點

1.參考京投公司模式，在ABO模式中，核心是授權（A），最重要的是地方政府授予屬地企業權利的內容和邊界，需特別注意，ABO模式并不只是針對某一特定項目的授權-建設-運營，而是針對某一類型的項目或某一片區整體開發的授權。

2.ABO模式下，被授權主體只能是屬地國企，或脫離政府融資職能的平臺公司。

3.ABO模式可以不通過競爭性程序，而是采用直接授權的方式選擇屬地國企。對ABO模式來說，更像是地方政府對屬地國企的一種契約化管理，是公家“內部”的事情，與通過競爭性的方式選擇社會資本無關。

以京投公司為例，實際上在北京市交通委與京投公司簽署ABO協議之前，京投公司就早已在北京軌道交通領域執行了相關的業主職能，包括投融資、建設和運營地鐵項目等，此次簽署ABO協議只是對京投公司的授權“契約化”。

4.被授權的屬地國企，在項目實施的過程中，可以自己進行投融資、建設和運營管理，也可以采用PPP、EPC、工程分包、招商合作等多種方式，選擇有實力的專業機構或企業，在項目中進行合作，合作企業需經過競爭性的選擇程序來確定。

五、ABO模式的資金來源和償還機制

1.資金來源。在ABO模式下，項目的資本金主要通過政府專項資金和屬地國企自有資金來解決，若屬地國企選擇和社會資本合作，則社會資本也應按照其股權比例注入項目資本金。項目剩余資金通過融資方式解決，由屬地國企或合資公司負責融資，融資渠道可以是政策性銀行、商業銀行等銀行機構，也可以是基金、信托、保險、融資租賃等金融機構。

2.償還機制。在ABO模式下，債務性資金應該優先使用項目產生的經營性現金流來償還，不足的部分應由財政性資金負責補足，財政性資金可以是針對項目的專項資金，也可以是未來本地財政的增量收入，如項目帶來的稅收增加、土地增值收益等。

地方政府應在與屬地國企或合資公司簽署的ABO協議中，對資本金來源、債務性資金來源和償還機制予以明確。

六、結論及建議

1.在地方政府傳統融資舉債模式受挫、PPP財承空間有限的情況下，ABO模式是促進地方政府發展、緩解財政壓力的新“戰場”，也是促進政企分離、屬地國企市場化轉型、推進政府和國有企業契約化發展的新“平臺”，雖然其本質上還是“公—公”合作，但依然對地方投融資模式的創新起到了推動作用。

2.由于ABO模式仍需財政性資金的支出，且這些支出未納入政府預算，因此在ABO模式推進中，對于可納入政府預算的財政支出要第一時間納入預算，屬地國企在融資時也須明確已經完全脫離政府平臺公司職能，從而防止增加政府隱性債務。

3.ABO模式有其局限性，地方政府應合理、規范地使用，并非所有項目都適合采用ABO模式實施，應優先選擇有穩定現金流和帶來財政增長的項目，也不是所有屬地國企都可承擔ABO的責任，應選擇有投融資、建設和運營管理能力的企業。推行ABO模式，并在投融資結構中融合PPP、政府債券等多種手段，有效推進項目落地。

4.對地方政府來說，ABO模式不是融資代建，在合作期內應該對項目建設和運營管理進行全方位的考核，并增加績效考核付費機制，具體的考核辦法可在ABO協議中進行詳細約定。

參考文獻：

[1]? 北京城市軌道交通實行ABO模式 北京市基礎設施投資有限公司副總經理白云生[J].城市軌道交通，2016，（3）：32-33.

[2]? 北京市地鐵開啟授權經營新模式[J].都市軌道交通，2016，（3）：68.

[3]? 周月萍，周蘭萍.ABO模式合法嗎？[J].中國建筑裝飾裝修，2018，（12）：108-110.