北京市農業水價改革政策及分析

魏巍

摘 要：北京市農業水價改革政策包括總體設計方案、具體實施方案兩個部分的內容。總體方案包括調整農業產業結構、開展農業綜合水價改革和形成農業用水良性價格機制等。具體方案包括制定農業用水限額標準，建立供水生產成本和期間費用的水價構成機制。實施分為起步、試點和推廣三個階段。“兩田一園”節水灌溉新機制和農業水價改革緊密結合，初步建立并完善了農業水價形成機制、精準補貼和節水獎勵機制、工程建設和管護機制。

關鍵詞：北京;農業;水價政策;實施過程

中圖分類號：F327? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）31-0014-03

2020年是《北京市“十三五”時期水務發展規劃》（京政發[2016]26號）與《郊區水務發展規劃》執行的最后一年，按照規劃要求，北京市在年底前要完成農業水價改革任務。基于此，本文對相關水價改革政策進行梳理。

一、總體設計方案

市政府印發《關于調結構轉方式發展高效節水農業的意見》（京發[2014]16號）和《“兩田一園”節水工作》（京政辦發[2017]32號）兩份重要文件，是北京市農業水價改革的總體設計方案，也是《“十三五”水務發展規劃》的具體實施辦法的政策依據。針對總體方案文件、水務發展規劃和相關全局性文件，文本進行簡述。

（一）調整農業產業結構

2014年，《調結構意見》提出以調整農業結構，轉變農業發展方式來加快推進農業水價改革。建立灌溉用水標準，不同的農業作物、不同的耕種方法，要有不同的精細化的節水標準，明確設施作物年用水量控制在 500立方米每畝，大田作物年用水量控制在200立方米每畝，果樹年用水量控制100 立方米每畝左右。同時，要求自本年度啟動農業水價改革。

（二）開展農業綜合水價改革

2016年《北京市人民政府關于全面推進節水型社會建設的意見》（京政發[2016]7號）提出，強化農業生產結構調整工作，改變傳統農業用水方法，建設首都現代化農業。開展農業水價綜合改革，規范農業用水收費，提高農業用水效率。

（三）形成農業用水良性價格機制

2016年水務發展規劃提出，穩妥持續推進農業水價綜合改革，建立農業用水精準補貼制度和節水激勵機制。實施農村水價改革，推動建立農村用水收費制度。與農村水價改革息息相關的是水權制度改革，規劃提出，推進建立健全水權初始分配制度，推行合同節水管理，研究建立水權交易程序與規則，培育發展水市場，通過價格調節優化水資源配置和用水結構。2016年，北京節水型社會建設規劃提出大力推動農業綜合水價改革及農村生活用水水價改革，健全完善農業水價形成機制。

（四）工程節水與水價改革緊密結合

2017年《“兩田一園”節水工作》提出在本市糧菜田、和果園內（簡稱“兩田一園”）建設高效率、節約用水的灌溉工程建設、管理、運營體系，實現節水灌溉工程全覆蓋;形成“三先三管”工程建設制度。先收用水費、節水先獎勵、農戶先參與、先控制材料設備質量，先落實節水設施的管理養護主體、責任范圍和技術標準，再修建高效節水灌溉工程。這一措施避免了重建設灌溉設施輕管理的弊端，強化了管理措施并明確了管理主體，把工程建設及管理、運行和維護緊密結合了起來。這種緊密結合與農業水價整體改革更是緊密聯系在一起的。整體農業水價改革包括建立農業灌溉用水全面收費制度，發揮市場經濟價格杠桿作用;全市各郊區各自制定本區域的農業水價，農田灌溉用水超出限額部分收費加價，并增加征收水資源費;收取的水費主要用于繳納灌溉用水電費、灌溉設備維護費和獎勵節水等。

二、具體實施方案

（一）北京水價改革實施方案

2017年北京市水務局和市發改委等五部門印發《北京市農業水價綜合改革實施方案》（京水務郊[2017]76號，簡稱《北京水價改革實施方案》），核心是健全農業水價形成機制，用創新節水農業的體制機制作為推動力，以總量控制農業用水和限額管理制度為指導;到2020年，全面完成農業水價綜合改革，要點如下。

健全完善農業計劃用水（水權）制度。以供定需、總量控制。嚴格管理用水額度，用水限額指標層層分解到區、鄉鎮、村、用水農戶。設施農業菜田每年用水量限額500立方米每畝，灌溉糧田、露地菜田每年用水量限額200立方米每畝，果園每年用水量限額100立方米每畝。

建立的農業水價構成包括總體供水成本，并依據當年水資源豐沛稀缺狀況和考慮農戶承受能力后制定農業水價。籌劃建立分類水價、超限額用水加價并適時調整。農業水價原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平。農業生產超限額用水按照有關規定征收水資源費（稅）。

健全完善節水獎勵、精準補貼機制。根據節水量對節水效果顯著的各類用水農戶給予一定的獎勵。在調整農業水價初步可以彌補供水成本的基礎上，建立與節水績效、調整幅度、財政支付能力狀況相適應的農業用水精準補貼制度。

（二）農業水價制定工作

2017年市發改委、市水務局印發《關于農業水價制定有關工作的通知》（京發改[2017]1816號，簡稱《農業水價制定工作》）提出，農業水價實行政府指導價，由各區政府制定。各村在政府指導價范圍內，通過村民會議“一事一議”確定具體執行價格。農業水價按照補償成本、優質優價、公平負擔的原則，根據供水生產成本、水資源豐沛稀缺動態變化、農戶承受水價上漲能力、市場供求的波動及時調整制定。區別糧食作物、經濟作物、養殖業等實行分類指導價格。農業水價逐步達到水利工程正常運轉維護成本水平，最終達到完全成本水平。

農業用水定價包括供水生產成本和期間費用兩個部分。供水生產成本包括直接工資、直接材料、其他直接支出以及固定資產折舊和修理費。其間費用是管理供水生產經營活動而發生的營業費用、管理費用和財務費用。政府補助形成的固定資產，折舊不計入定價成本。2020年底前全面實行農業用水超限額累進加價制度。

農業用水限額標準以《北京水價改革實施方案》要求如上述不再贅述。

三、農業水價改革過程及政策分析

北京市的農業生產用水雖然逐年下降，但仍然是用水大戶。2018年生產用水4.18億立方米占全市用水量的11%。早些年農業水價改革徘徊不前沒有實質性進展。長期以來，為了支持農業發展減少農民負擔，2004年市政府一度取消了向農民征收農業水費。在全市水資源嚴重匱乏、客觀要求農業用水不斷壓縮甚至農業用新水負增長的大背景形勢下，農業水價改革的步伐日益加快，回顧過程大致分如下三個階段。

（一）起步階段

2007—2013年。北京市農業用水實行收費始于2007年，市發改委、水務局等五部門印發《農業用水水資源費管理辦法》（京發改[2007]536號）提出超出用水限額的部分征收水資源費。限額標準每畝每年規模養殖魚塘、水田為實際用水量50%。設施農業露地瓜菜360立方米每畝，果樹、牧草限額150立方米每畝，經濟作物80立方米每畝，糧食作物小麥兩茬平播220立方米每畝;其他糧食作物80立方米每畝。水資源費征收額度：糧食作物每立方米0.08元，其他均為每立方米0.16元。各區征收的水資源費專款用于自己地區的節水設施推廣、應用及維護維修。實事求是說這一收費制度形同虛設，各區執行得并不好，沒有推廣開來。主要原因是沒有建設灌溉用水的計量設施導致無從收費。但是，限額用水的指導思想為以后的管理辦法提供了重要的參考。

（二）試點階段

2014—2016年。2014年《調結構意見》提出實行農業水價綜合改革。2015年，按照水利部要求首先在房山區開始了試點工作隨后在全市展開。一是建立健全計量設施，全部機井安裝灌溉智能計量設施，按水表計量數據收取水費。二是采取限額用水、建立水權制度，完善農業水價。農業用水全年定額標準以《北京水價改革實施方案》要求為準。用水指標分解到鄉（鎮）、村和每一農戶。各村各自確定本村的農業水價。超過限額部分的用水，糧食作物加收0.08元每立方米、其他作物加收0.16元每立方米。三是實行財政獎。北京市財政對灌溉基礎設施、農業節水設施和智能計量設施給予補助，農業管水員每月補助500元。市財政的專項轉移支付資金分配直接掛鉤各區考核指標。房山水價改革效果顯著，節水灌溉工程建設得好、用水大量下降，農村水務隊伍得到發展。

（三）推廣階段

2017年至今。自2017年始，《“兩田一園”節水工作》印發后，全市加速全面推進農業水價改革工作。

北京市農業水價綜合改革任務按照國家部署需要在2020年前全部完成，因此，從水務規劃到具體實施方案都做出了2020年前必須完成水價改革任務的明確規定。市文件的總體目標、指導原則和實施辦法按照國家要求進行了部署。在夯實農業水價改革基礎、建立健全農業水價形成機制、建立精準補貼和節水獎勵機制方面按照北京市的實際情況都做出了詳細的規定。農業用水限額標準（水權）制度方面做出了具體的要求。北京市總體設計方案的價格定價目標達到運行維護成本水平，是在完成國家價格改革政策的基本目標;在具體實施方案上要求各區有條件的地區，農業綜合水價實現完全成本的綜合定價（更高級的國家）目標。

（四）政策分析

北京市“兩田一園”節水灌溉新機制和農業水價改革緊密結合，將農藝節水、工程節水、管理節水等節水方式，通過水價改革串聯起來;統籌規劃全市農業高效節水政策和具體措施，形成了市、區、協會、鎮村的四級節水農業管理體系。農業水價邁開了深層次、大范圍、高水平和新跨越的綜合改革步伐，徹底結束了大水漫灌的歷史，建設了節水農業的新模式，推進了體制機制創新，初步建立并完善了農業水價形成機制、精準補貼和節水獎勵機制、工程建設和管護機制。

參考文獻：

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