當前法治指標權重問題研究述評

劉 旭

(河南省社會科學院 法學所，河南 鄭州 450052)

指標權重是各項指標構成在指標系統中重要性程度及其數字化、標準化的呈現。指標權重設計在整個法治指標設計體系中占據重要位置，集中反映了開展法治指標設計的指導觀和方法論。自啟動法治指標體系建設以來，我國各地方就指標內容、指標運用等開展多種形式的地方探索，形成了具有各自特色及方法的法治指標評測方案。[1]當前，我國各地方制定及推行的法治指標考核評價舉措，形成了較為豐富、完整的有關法治建設的指標架構和指標內容，在指標權重設計和分值計算等方面也形成了有著地方差異的、較為簡便實用的方法。但研究者也探討了當前法治指標權重設計方面的問題和不足，包括：指標權重分配不夠合理，難以體現導向作用；[2]科學性存有問題，體系自洽性不足；[3]主觀指標與客觀指標缺乏綜合運用，計量方法不夠精確等。[4]當前法治指標體系建設仍不夠完善，法治指標設計中權重成分還有不少的爭論。[5]總體來看，各地方圍繞法治測評指標內容及方法進行了大量有益的實踐探索，但是對法治指標權重及計算方法的運用還是初步的，指標關系及其權重將是未來法治指標建設需要著力解決的重要問題。

一、法治指標權重測定方法的應用現狀

當前，各地法治指標評估中均運用一定的方法明確計算指標分值，對法治指標各組成部分重要性給予不同的考量，直接體現為對法治指標項賦值的不同。多地法治指標權重的確定采取了賦值法、德爾菲法以及層次分析法等方法。湖北省的法治指標設計采取了直接賦值法，即由指標制定者根據指標構成內容及其重要性的不同，對各指標項賦予一定的分值。[6]中國政法大學“全國法治政府評估項目”為7組指標賦分300分，每組分別占65分、60分、40分、40分、45分、20分和30分，由此，權重分別為0.217、0.2、0.133、0.133、0.15、0.067和0.1；昆明指標設計則對13項二級指標分別賦予3、4、5、6、7、8、10、23等不等的權重。[7]香港及浙江省余杭的法治指標設計運用了德爾菲法確定指標權重。香港邀請法學專家、法官、立法會議員等人員，將列有法治指標構成內容的評審表格發放給評測專家，由專家在不太重要(比重1)到非常重要(比重10)之間打分，通過收集權重一致意見及對不同意見作進一步討論，確定最終的權重賦分；[8]余杭亦按照類似的方法確定指標權重，并對指標構成中的民意調查部分、內外部組部分、專家組部分分別賦予35%、35%、30%的權重。[9]我國上海地區運用層次分析法確定指標權重，其步驟包括由法治領域專家對評價指標目標層進行打分，計算平均值后搭建判斷矩陣，而后確定子指標的相對權重系數，通過單層及總體的一致性檢測后，確定各項指標的組合權重；民主政治、法治政府、司法公正、社會治理四大目標層的相對權重為0.4334、0.2607、0.2620、0.0439，而諸如政府聽證會、政府信息公開兩項子指標的相對權重0.2500、0.7500，而組合權重為0.0224、0.0813。[10]

對于各地方推行的法治指標權重確定辦法，研究者對其實踐效果及不足進行了分析。對于直接賦值法，有研究者指出其應用簡便明了，但在理據上不夠充分，權重確定缺乏充足的理由。[11]對于德爾菲法，多篇文章談及局限性，認為其效果受制于其主觀性，且權重結果受到專家數量、專業領域等具體情況影響。有研究還認為，當前法治評估中的方法運用較為單一，無法實現方法間優缺互補，要綜合運用多種權重確定辦法，使配合效果達到最優。[12]

有關國外法治指標的設計及其方法應用，國內研究重點多側重于對世界正義工程、世界銀行全球治理指標等指標體系的介紹，(1)可參閱錢弘道，戈含輝，王朝霞，等.法治評估及其中國應用[J].中國社會科學,2012(4):140-160;王裕根.法治評估的另一種路徑：來自WGI法治指數的啟示[J].時代法學,2016(6):35-42;朱景文.法治的可比性及其評估[J].法制與社會發展,2014(5):71-73;李朝.法治評估的類型構造與中國應用：一種功能主義的視角[J].法制與社會發展,2016(5):5-20.其中，對于指標權重的問題也有涉及。國際法治評估中的權重確定，大致分為兩種方法，即除世界銀行全球治理指標所采用的獨立性賦權方法外，其他均采用權重均等配置方法。世界銀行于1996年開發及推行的全球治理指標，其法治指標構成內容，是對總括類型的代表性數據庫和局部類型的非代表性數據中的法治內容和法治數據進行二次分析而形成的，根據所獲取的指標數據精確性程度來確定指標的權重，指標數據精確性程度越高，指標的權重配置就越高。[13]其他諸多國際法治指標評測體系采取了均等賦權的方法。諸如，世界銀行2004年推行的“國家政策與制度評估”項目，4組指標集分別被賦予相同的25%權重，每組內的4項指標的權重也都相同，只是在各組4項指標之下的子指標權重設置上，子指標的權重取決于細分程度，劃分的子指標越多，則權重越稀疏。[14]2017年世界正義工程的指標測評也在公眾數據和專家數據兩方面各設置50%的分值權重。[15]

對于國外使用的指標權重確定方法，亦有研究者對其缺點及效果提出質疑。錢弘道等人指出，國外普遍使用的均值法雖然便捷易用，但卻難以準確地反映法治的本質和價值；[16]美國學者湯姆·金斯伯格則認為世界銀行的“世界治理指標”存在著抽象概念被過度復雜化的問題，一些與法治不相干的因素納入到法治評估中，對法治評估構成沖擊；[17]張瓊則認為，“世界正義工程”法治指數具有價值偏差，其內容帶有美國法的視角局限，未體現法治的多樣性。[15]

二、對法治指標權重開展專門研究的狀況

法治指標權重的內在理路是分析法治指標權重研究現狀的重要指引。首先，法治指標權重問題的思維走向體現在兩個層面：一是法治指標的選擇體現了對法治內涵的理解，體現了對何為法治根本構成內容的思索。權重首先是一種價值選擇和價值導向。諸如，程序正義、權利保障的價值導向。[18]二是法治指標權重還意味著由價值向技術、由定性向定量、由理念到數字的轉化。指標權重展現為理念的操作性和價值的數字化。我國法治指標的研究體現著這一理路和取向，即一方面對各地指標中的價值取向和內容選擇進行比較，同時總結價值取向凝結成的指標模式類型；另一方面對法治指標數字化的方法做出介紹，包括對賦值法、德爾菲法以及層次分析法的介紹和論證。

研究者普遍注意到了國內多個地方的法治指標設計在指標構成上互有差異，指標選擇本身即帶有權重方面的考量。有研究者比較了余杭與香港的法治指標內容構成，指出余杭指標較側重于民主政治與市場經濟法治方面，而香港指標則遵循立法、執法、司法的邏輯，對民主政治、市場經濟等內容較少涉及。[16]有研究者通過余杭和昆明兩地法治指標評價方法的比較，觀察到兩地指標內容及權重的不同，諸如，昆明指標更突出公眾評價和公眾體驗，并指出兩地方法均過于注重依法行政方面，而忽略了民生、環境保護等重要內容，認為這一問題使它們的指標測評雷同于地方法治政府評估。[19]

研究者除了對指標內容側重點進行比較研究外，還從整體上概括各地法治指標的模式類型，并辨析不同模式間風格的同異。有研究者按照指標體系內容構成的差異，將既有的國內地方法治指標設計總結為：政府職能指標模式、政府職能加社會治理指標模式、政府職能加公眾評價模式三種。[20]有研究者根據各自指標設計不同的側重，將地方法治指標設計總結為三類：以湖南為代表的“程序型”法治指標評估、以廣東為代表的“自治型”法治指標評估、以浙江為代表的“市場型”法治指標評估。[21]

我國理論及實務界就法治指標體系的指導原則、指標框架及構成等重要議題開展了大量的研究，并取得了較為豐碩的研究成果，指標體系建設及其運用也處在探索活躍、多地推進的狀態。對法治指標權重這一問題的專門研究則處于空白，法治指標研究整體性的熱度與該領域指標權重研究的冷度形成反差，法治指標權重專門研究的冷度與其他領域對指標權重研究的熱度亦形成反差。綜合當前及過往的法治指標方面的研究成果。可以發現，對法治指標權重問題仍然缺乏專門的、深入的研究，這一問題還普遍附隨于整體性法治指標理論的論述之內，未受到獨立的對待和省視。對域外法治指標權重測定方法，也大多局限于介紹和轉述，還缺少適合國情、理據可靠、闡釋清晰的法治指標權重確定方法。

在已有的、附帶于法治指標整體性設計研究中的指標權重內容，涉及了指標權重的測定原則及思路。有研究者提出，法治指標權重設計需要遵循系統優化原則、科學客觀原則以及可測性原則，認為應當以可測量性為標準，來確定各項指標的權重，可測性強的指標，應增大其權重，而可測性差的指標，要減少其權重。[22]有研究者提出法治指標權重設計的“理想模式”，認為將均分法、德爾菲法、層次分析法等定量評估方法與專家評價等定性評估方法綜合起來，方可以形成科學的指標權重設定方法。[11]有研究者還提出綜合運用層次分析法、模糊綜合評價法和數據包絡法，增進指標設計的客觀性和科學性。[4]這些研究對指標權重問題給予了一定程度的注意，但相關注意仍屬于文章中的組塊，對指標權重的探索顯然不全面、不深入，對理工領域方法的引入也缺少清晰易懂的闡釋。

相對而言，在系統科學及其他諸多領域中，對指標權重方法的探索和應用更加活躍，相關成果頻繁見于報刊平臺。早在1986年，指標權重方法的研究便應用于教育研究領域，到今天，諸多領域對指標權重問題的研究成果頗豐，這其中，系統科學及工程科學對指標權重方法開展眾多專門性的研究，而指標權重方法在城鎮化、工程、醫療、環境等諸多領域也有著廣泛的應用性研究，政府績效考核方面的權重測定方法研究也取得了一定的成果。如程啟月提出指標權重確定的“結構熵權法”，主張將德爾菲法與模糊分析法相結合，通過典型排序、熵值計算、盲度分析來確定指標權重；[23]李學平提出“比例標度法”，主張運用“1～9標度法”構造判斷矩陣，以此改進層次分析法的引用，并增進指標權重的精確性；[24]倪少凱對德爾菲法、專家排序法、層次分析法、秩和比法、相關系數法等7種指標權重確定方法進行了比較研究；[25]崔杰等基于灰色關聯度理論，主張對決策者給出的主觀權重經驗判斷矩陣加以提取，并列明公共比較權重數列。[26]

在其他領域開展的指標權重方法的研究中，2004年以來政府績效考核指標權重的專門性研究，普遍以應用層次分析法為主。彭國甫等提出運用層次分析法提高政府績效評估的信度和效度，主張對政府績效指標彼此間重要性的量化來確定各指標的權重；[27]蘇曦凌等以貴州為例，將層次分析法運用到西部地區地方政府績效評估指標權重的確定；[28]黃悅結合成都市市直機關績效評估指標的設置，論證了層次分析法的適用及檢驗。[29]應該說，在政府績效考核方面指標權重專門研究的開展，對較為相近的、存在關聯的法治指標權重設計，有一定的參考和借鑒意義。但當前在政府績效考核領域的指標權重研究還僅限于層次分析法的應用，對其他方法的專門探討還處于空白，這種單一性表明了這些研究還帶有局限性。

總結以上觀察和分析，當前法治指標權重議題研究中的問題突出地表現在以下幾個方面：一是單項指標權重方法研究的缺失。即對理論上提倡的多種方法，包括主觀賦權法、客觀賦權法以及主客觀綜合賦權法[30]，對其中的任一單項方法的理論依據及其實踐應用，還缺乏專門的研究；地方法治評估實踐中使用到的賦值法、德爾菲法以及層次分析法等，也缺乏理論上的總結和深化。二是綜合性權重測定方法的倡導動向，在內容上還失于簡略，缺乏具體切入和實踐應用。多位研究者注意到將主觀評測與客觀評測結合起來，但在結合的理據及操作性上還缺少足夠的交代。三是對理工技術性測定方法的引入雖有涉及，但仍屬于簡單借用及拼合，缺少清晰的闡釋。

三、對法治指標權重未來研究取向的思考

法治指標權重問題是學者普遍認同需要繼續深化研究的重要議題，推進法治指標權重的研究，顯然要將這一問題從法治指標理論和實踐應用的宏大體系中單列，并予以專門的觀察和審視，從理論上探明其內涵及意義構成。法治指標權重自身的研究自然也應當進一步微觀化，不僅要將其自身的內涵單列予以專注研究，更要對法治指標權重的測定方法進行細致探究，對方法適用的必要性、適當性及實用性加以論證和闡釋。在此基礎上，方可以形成體現法治建設實際、彰顯法治實踐特色的法治指標權重方法理論體系。

對法治指標權重方法的研究還需要打破對已有測定方法的定式思維。當前對德爾菲法或者層次分析法的應用，存在拿來主義和直接照搬套用的傾向，這些方法被當作既定的、固有的及權威的模式，對模式自身的形成背景及適用性思索不足，表明法治指標方法論的原發性思維的缺失。法治指標權重測定方法研究要防范多種既有方法模式成為思維先見和思維偏見，確定各種傳統方法在研究中的輔助性和參照性，推動形成創新性的思維進路。要基于法治自身意義及其實踐的考量，并適應法治理論及實踐自身的特點，理性審視外部既有方法的理據及適當性，創造理據及邏輯貫通、內在自洽協調的指標權重方法論。

當前，在法治指標測度與其他領域指標測度間還存在較為明顯的隔膜，不同領域間的借鑒和交流仍然空白，系統工程科學及管理科學對法治領域中指標及權重測定缺少關注，這些領域中的眾多研究及其方法尚未推及法治建設，而法治研究領域中對其他領域中較為常見而普遍的指標測度方法也缺乏介紹及參考。因此，有必要開辟與法治指標研究相關的跨學科發展進路，確立跨領域、跨學科、跨專業研究的導向性，系統科學及管理科學要適時關注及介入到法治指標及其權重方法的研究，而法治領域的研究也可以引入其他學科的人員及理論資源，從而改變當前這種相互隔絕、缺乏交流的研究狀態，促進法治指標研究中跨學科方法的應用及協同創新。