新制度經濟學視角下的“河權到戶”研究

王雨林 王新悅 項杰

摘 要：本文基于新制度經濟學理論，從制度形態和模式變遷的歷史規律出發，分析與解讀治理河流污染的制度因素，認為在家庭聯產責任承包制度以及中國特色市場經濟的環境下“河權到戶”有良好的發展前景，其獨有的產權制度特征和民眾參與度高的特點，能有效地解決河流污染，取得生態效益和經濟效益。

關鍵詞：新制度經濟學; “河長制”; “河權到戶”

中圖分類號：X2? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1006-3315（2020）12-107-002

對于當前中國河流污染問題的困境，江蘇省無錫市首次提出“河長制”。基本做法是由當地各級黨政主要負責人擔任轄區內河流（湖泊、水庫等）的“河長”，負責轄區內河流的污染治理與水質保護，河道整體水質得到明顯改善。全國31個省（自治區、直轄市）在2018年6月底前全部建立“河長制”。但同時“河長制”在施行過程中存在的諸多問題也不容小覷，如在獎懲、法治等方面存在問題，使“河長制”很難成為長效的河流污染保護措施。基于新制度經濟學的分析，在從“河長治水”到“制度治水”的理論框架下對“河長制”進行改進完善，本文提出了在“河長制”現有的基礎上發展為“河權到戶”的概念。“河權到戶”按照“政府調研和動員、召開村級兩委會議、召開村民代表會議、公開報名和招標、中標公示和簽訂合同、后續管理”六個流程進行。當地村委會和鄉政府對承包人負有監督的職責，目前“河權到戶”已經初步在浙江麗水市進行改革試點，成為“2015年全國十大基層治水經驗”的重點項目。

一、“河權到戶”的必然性

（一）“河長制”中委托代理關系難以調和

Jensen和Meckling（1976）在他們的分析中認為委托代理問題的本質是所有權和經營權的分離。委托人在想要得到利益最大化的同時，治理人也想要自己的利益最大化。在河流污染治理過程中也同樣存在著委托—代理制度缺陷，委托人是廣義的群眾，代理人是政府及其他相關機構。政府及相關機構在“經紀人”的假設下會出現不惜犧牲群眾的利益來謀取自己利益最大化的現象。政府官員因為自己利益目標脫離群眾利益而進行決斷，造成委托人的權益收到巨大的損失。同時，基于河流污染治理這種特殊的委托代理關系，還普遍存在著主體不明晰，缺乏制度化安排等問題。

（二）“河長制”不夠重視社會民眾力量

河流污染作為巨大的社會系統工程，顯然不可能僅靠權力系統就能解決，更多是要調動民眾的責任感與積極性使他們成為河流污染的治理者保護者。中國人口眾多，調動社會民眾力量有其顯著的優勢，能夠全面整體地對相關制度進行監督。但是“河長制”的監督管理權力全部集中在黨政領導人手中，基本沒有群眾的參與，不夠重視社會民眾力量。如果能在“河長制”的基礎上加強民眾參與意識發展成為“河權到戶”應該能取得事半功倍的效果。

（三）“河長制”橫空出世只能作為權宜之計

在面對大規模河流污染難以控制的情況下，江蘇省無錫市首次制度創新提出的“河長制”在短時間取得巨大的成效。但其缺乏理論依據，充其量只能作為權宜之計來暫時解決河流污染問題。任何較為完善的制度都需要長期的歷史演變和改良創新，橫空出世的“河長制”依然如此，我們還需要對它在實施過程中產生的具體的問題加以分析，“河權到戶”應運而生。

二、“河權到戶”的新制度經濟學分析

（一）產權經濟學視角：“河權到戶”有效解決委托代理關系

河流水資源屬于準公共產品，基于準公共產品的特性（競爭性、非排他性）就不免聯想到“公地悲劇”。河流作為一項資源以往沒有特定的產權主體，每個人都有使用權，卻沒有義務阻止他人使用，每一個人為了獲得自己的利益最大化都傾向于過度使用，即使會造成河流的大面積污染，水質量嚴重下降。準公共物品因產權難以界定而被競爭性地過度使用或侵占，于是在新制度經濟學的視角下，本文提出了基于“河長制”發展“河權到戶”，有效地解決了“公地悲劇”問題。

“河權到戶”制度在廣泛的河流污染治理問題中提供了一個基本的框架，通過規范個體之間的相互關系，減少信息成本和不確定性，使各個承包商可以彼此信任，從而促進了合作的順利進行。“河權到戶”同“河長制”相似，也存在著委托代理關系。解決這個問題的關鍵是處理非對稱問題和不完全信息引起的激勵約束。另外委托代理理論是建立在委托人和代理人的目標利益互相沖突的基礎上，我們可以培養政府與民眾的共同利益，通過培訓和宣傳使委托人和代理人有共同的目標。

（二）交易成本經濟學視角：“河權到戶”明晰責任、分級管理、權責下放

1.明確產權主體的責任與義務。這是界定在各產權主體之間，產權主體與非產權主體之間的權利和義務區間上的功能。任何一個產權主體都享有運用產權謀取利益的權利，同時又承擔著尊重和不侵犯他人產權的義務。所以當由企業或者個體管轄區域內河流湖泊，擔任“河長”的時候。他們會產生主人翁意識，主動地負責水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理。污染其管轄范圍水資源的行為無異于侵犯個人產權，企業或者個體能自主地采取措施，保護自己的合法權益。

2.激勵與約束主體的行為。所謂激勵，就是能是調動人們的積極性，使經濟活動當事人達到一種狀態。一個有效的制度，應明確界定行為主體獲取收益的權利。產權主體可以使用產權來謀求自身的利益，并使用這種利益不斷地內在化。在“河權到戶”制度中，企業或者個體通過承包獲得相應河段的所有權、使用權、管理權，在水質恢復的同時，自己也能從中獲得利益。承包商能獲取利益，就具有從事治理河流污染的內在推動力。

3.促進經濟發展和交易流轉。將河流承包給企業或者個人的制度能有效降低市場中的不確定性、抑制人的機會主義行為傾向，從而降低交易成本。當獲得河流產權之后，承包商也可以進行一定的交易流轉，使產權的價值形態能適應市場變化的需要。在解決河流污染治理的前提下獲得利益最大化，為經濟發展提供服務。每種制度都有其特定的功能和經濟價值，“河權到戶”制度在有效的治理河道污染問題之外還能帶動產業發展，提高經濟效益。

（三）制度變遷視角：“河權到戶”擁有良好的群眾基礎

1.家庭聯產責任承包制深入人心。從改革開放以來，家庭聯產責任承包制深入人心，民眾早已接受了這樣的制度，即所有權歸“集體”，使用權歸家庭。正是這樣的一種新的土地制度，推動農業農村生產力發展。如今也可以在家庭聯產責任承包制的群眾基礎上發展“河權到戶”，解決河流污染問題。

2.中國特色社會主義市場經濟發展成熟。黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》明確指出經濟發展中的關鍵問題，增強企業活力是經濟體制改革的中心環節。國有企業實行了所有權和經營權相分離的產權制度，部分企業還建立了出資者所有權與法人財產權相分離的觀念。中國特色的社會主義市場經濟為發展“河權到戶”提供了良好的條件，河流所有權收歸國家，但個體或者企業通過承包能獲得相應河段的使用權和收益權。

3.生態文明建設的群眾意識興起。隨著經濟發展，國民生活水平的提高，對于生態環境問題也愈發重視。據2017年的數據顯示，全世界每年約有4200多億m3的污水排入江河湖海，污染了5.5萬億m3的淡水，這相當于全球徑流總量的14%以上。河流污染問題不容小覷，“河長制”應運而生。由于“河長制”還存在著困境，本文提出的基于“河長制”發展“河權到戶”相信也能獲得民眾的認可，激發群體意識，共同維護生態文明。

三、“河權到戶”的發展完善

“河長制”已經在全國范圍內發展，我們可以借助“河長制”現有的影響范圍，提高民眾參與度，規范體制外的主體參與程序，提升參與效力。在此基礎上逐步完善并推廣實行“河權到戶”制度。

第一，從產權視角看。要堅持河流所有制不變，明晰產權。首先是落實所有權，即所有權屬于國家。然后是穩定承包權，“河權到戶”提出將各個河段承包給社會賢達或者企業家，由社會民間力量穩定承包權。其次是放活經營權，實現河流的適度規模經營。最后是完善產權束，如河流承包經營權抵押貸款權、擔保權等。逐步完善河流入股、成立河流股份公司，實現群眾分紅。形成政府主導，民眾配合的“河權到戶”制度。

第二，交易成本視角來看。社會賢達擔任河長能減少其他治理方式的經濟支出，但同時缺乏持久性和長效性。企業家擔任河長，能給出具體的治理規劃措施，但也可能出現企業的機會主義行為傾向。可以結合兩種模式，同時下放企業與個人的權力。企業通過撰寫河道治理流程的具體策劃交給政府審批，由政府選出可行性高的方案，與企業簽訂承包合同進行權責下放。社會賢達自主報名，由民眾推選，得票高者擔任中小規模的河流、溪谷、池塘、水庫等的河長，實行“河權到戶”。

第三，從制度變遷視角來看。“河權到戶”制度想要治理好河流，政府與社會上不同的利益個體為實現自身利益而進行制度博弈。企業或者個人對比權衡，利益訴求能夠得到基本的滿足時，他們就會對“河權到戶”制度結構的合法性表示出普遍的認同，與國家政府簽訂“河權到戶”契約獲得相應權利，同時就得擔負契約中承諾的責任。“河權到戶”制度能通過界定所有權，保護經濟主體為創新做出的努力，并通過降低創新帶來額外利益的不確定性，使創新活動主體獲得最大的個人收益;通過規范人們之間的相互關系，減少信息成本和不確定性，把阻礙合作的因素降低到最低，為實現合作創造條件。

總之，“河權到戶”制度未來可期。通過構建“制度”來激勵和約束人的偏好，提高了民眾的參與度，進而決定了行為讓他們在解決河流污染問題中獲得收益，促進社會經濟增長，實現社會經濟系統運行目標。

四、結論

基于對新制度經濟學的探討，在現有的“河長制”的基礎上發展“河權到戶”是使河清水綠的有效辦法，是一次地方政府環境治理制度創新實踐的改良發展。現有“河長制”存在治污動力不足、導致缺乏透明的監管體系等問題，應該在發展中不斷完善。因此，在新制度經濟學的視角下，運用產權經濟學、交易成本經濟學理論，考慮基于“河長制”發展“河權到戶”。“河權到戶”讓個體或企業承包河流的使用權，讓他們來對這段河流進行整改和打造。在家庭聯產承包責任制以及中國特色社會主義經濟體制的環境下，本文認為“河權到戶”有較好的發展前景，能有效彌補“河長制”的缺陷，建立起長效的環境管理模式，促進全社會參與環境管理，形成工作合力，運用多種手段保護環境，成為常態長效環保工作的根本途徑。

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