從產業政策到創新戰略：日本、歐洲和美國的經驗教訓

編譯 方陵生

2020年9月，美國國際戰略研究中心（CSIS）發布《從產業政策到創新戰略：日本、歐洲和美國的經驗教訓》報告。報告指出，為應對當前的經濟挑戰，尤其是新冠肺炎疫情和中國崛起的挑戰，決策者應積極采取行動提高國內生產和創新，制定能充分發揮優勢和調動全社會資源的新政策。報告研究了日本、歐和美國歷史上的產業政策經驗，并向決策者提出制定創新戰略的十項原則。

美國及世界其他主要經濟體正通過多種形式的政策將資源引導到目標產業。盡管有些人不喜歡這個詞，但產業政策一直是美國政策制定的一個重要內容。自第二次世界大戰以來，華盛頓利用軍事采購和巨額研發預算來加速尖端技術的發展，這些技術包括互聯網、疫苗、衛星、超級計算機以及智能手機等，它們是現代經濟的基礎。

為應對當今的經濟挑戰，特別是應對COVID-19病毒大流行以及其他國家的崛起，美國的一些著名政策制定者、兩黨政治人物以及商界領袖都呼吁政府采取更積極的措施，以促進國內生產和創新。然而，對于具體如何執行，仍存在很大分歧。

報告側重于政府在支持關鍵技術創新方面的作用，在應對挑戰時，聯邦政府顯然必須加大干預力度，尤其是在對抗COVID-19流行病的過程中。報告對日本、歐洲和美國三個國家或地區過去實行的產業政策的經驗教訓進行了回顧，根據這些歷史經驗，提出了十項原則，旨在指導美國更積極的創新戰略，以確保美國在關鍵技術領域內的領導地位。以下為日本、歐洲和美國的歷史經驗。

日本的產業政策與經濟奇跡

在經濟高增長時期，日本的產業政策在總體上成功地改變了日本的經濟，幫助國內企業在全球關鍵產業占據重要的市場份額。但日本產業政策的實施并非都是一帆風順，一些項目失敗，另一些則十分低效，需要持續一段時間進行大量投資或其他支持性政策。然而，盡管存在一些問題，但日本的產業政策在總體上有效地促進了日本經濟向價值鏈上游的發展。日本的產業政策經驗可總結為以下幾點。

日本的產業政策依賴于經濟的支撐性結構特征。如果沒有大量受過高等教育的勞動力、高儲蓄率、高投資率及引進外國技術的能力，日本就不會出現這種奇跡般的增長。

明確的目標有助于重點產業的發展。最初，日本通產?。∕ITI）傾向于支持重工業和公用事業，但其效果喜憂參半、參差不齊。20世紀70年代，MITI加大了對與美國競爭的先進技術制造業的力度，以及對其他重要產業的投入，日本的這一產業政策取得了極大成功。

日本創新政策的目標是基礎商業技術，而非國防應用技術。與美國和蘇聯促進國防創新的政策不同，MITI的目標是基礎技術，特別加大了對一些產業至關重要的技術的投入，例如鋼鐵和半導體。隨著日本政策的成熟，MITI支持包括機器人和人工智能在內的競爭前期技術，為創新制造跳板效應。

政府成功的政策干預加強了公私合作與協調。日本通過產業政策，確定戰略方向，促進與產業界的聯系，以快速實現中期目標的舉措極為成功。政府的政策方案通過正視共同的產業挑戰，支持公私合作，明晰研究項目所有權，以及通過技術研究協會提供支助性補貼等措施，激勵私營部門支持政府的相關產業政策。

成功的戰略也需要國際競爭。向國外發展的外向型日本企業比只專注于國內的企業更有生產力，因為它們需要超越創新型的國際競爭對手，有學習和適應外國技術的驅動力。韓國和中國臺灣也采取了類似策略，強調了出口業務和優先占領國際市場的重要性。

不成功的干預也會抑制內部競爭。MITI利用行政指導來限制或抑制競爭，以扶植和創建國內冠軍企業，但這種做法通常會遭致一些企業的反對和抵制。MITI的不當干預被指為“政治俘虜”和“業內偏見”。批評人士稱，以犧牲日本市場上的小企業、新加入者和外國公司的利益為代價，日本的一些大型企業受到了MITI的過度支持。研究表明，日本國內競爭激烈的產業更具國際競爭力，而在競爭中受限制的產業則落在了后面。

歐洲的產業政策

近幾十年來，嚴格的歐洲競爭規則和維持低水平貿易壁壘的共同愿望，使得歐洲最明顯的保護主義產業政策無法得以施展。相反，一些案例表明，各國利用一些其他手段來刺激目標產業的發展，包括研發補貼、監管手段和合作商業聯盟等。與日本一樣，并非歐洲政府支持的所有項目都取得成功。歐洲的一些干預措施主要針對某些夕陽產業，目的是維持穩定就業，而非為提高國防能力或實現某些商業目標，這使得歐洲在面對新興技術的全球競爭時完全沒有做好準備。歐洲的產業政策經驗可總結為以下幾點。

通過國家政策措施建立深厚的公私關系。例如，德國弗勞恩霍夫應用研究促進協會將官方、私營和學術部門緊密聯系起來，形成創新集群，這些創新集群對那些本來無法獲得高成本設備和測試服務的中小企業尤有幫助。這種聯系還有助于市場開發，加快項目的開發研究。其他歐盟國家復制弗勞恩霍夫項目模式已被證明具有一定的挑戰性，為此，所做的努力必須考慮到各國創新體系的具體特點和實際需要。

成功的產業戰略利用了現有的制造業模式。建立在現有制造技術基礎上的自下而上的政策比打造某個“挑戰者”來主導既有企業的自上而下的做法更為成功。各國的通常做法是，通過補貼促進研究，并以國家目標為重點，支持自下而上的創新。當然僅是補貼政策并不總是有效，有時需要政府采取更積極的干預措施來刺激需求，例如對電力分配的一些強制性規定，在對付一些外部負面因素方面是行之有效的。

穩定的政治上的支持對產業政策的成功實施至關重要。政治不確定性會導致私營部門的決策復雜化，尤其是當這些決策與政府政策掛鉤時。公眾的支持有助于維持實現長期目標的政治共識，如丹麥向風能的過渡就是一個很好的例子。作為一種必然的結果，處理突出公共問題的項目通常比只為實現狹隘目標的項目更為成功。

歐洲雖然沒有日本那么明顯的地方保護主義，但偏向于本國企業的傾向性仍然存在。雖然歐洲通常會避免大的關稅壁壘，但產業和監管政策仍然會向國內或歐洲公司傾斜，通常以采購規則作為事實上的貿易壁壘。在某些情況下，外國公司可以參與政府支持的項目，但參與度很低。

美國的產業政策

美國國防部高級研究計劃局（DARPA）和美國半導體制造技術聯盟（Sematech）是許多支持創新生態系統和開發新的關鍵技術的美國聯邦計劃實施中的兩個典范。從這些項目計劃的實施可總結出以下幾點。

政府采購可以為早期技術創造市場。許多美國的創新項目，包括DARPA的創新項目，都需要依賴政府作為一個龐大的消費者來刺激沒有商業市場的早期技術開發，尤其是國防采購項目一向鼓勵開發和生產被用于商業化的一些技術。

在適當條件下，公私研發合作可提高競爭力。美國國會和半導體產業界在非常時刻創立了半導體制造技術聯盟?？焖俜磻乃季S方式有助于傳遞緊迫的使命感，鼓勵企業輸送高質量人才，并保證必要的政府支持和企業支持。然而，這種合作關系并不是萬能藥，應當根據形勢加以調整，以適應當前挑戰。

成功的聯邦項目依賴于高素質人才。DARPA和Sematech都擁有素質非常高的員工，這些人才可最大限度地利用大量資源來跟上快速發展的技術變化。未來的技術開發項目如果沒有足夠的資源來吸引和留住頂尖的人才，是很難圓滿完成其使命的。與任務相應的可持續的大量資源也是關鍵。

靈活的管理以及與產業界的密切合作幫助跟上快速的技術變革。DARPA通過快速的周轉周期和與頂尖研究機構的長期合作，保持了深厚的產業知識優勢。Sematech的成功很大程度上是因為優秀的半導體專家的奉獻和努力，這些人才是走向成功的重要隱性知識庫。

公私合作項目將創新生態系統中的不同利益相關者聯系在了一起，這些項目通過為不同的、復雜的參與者之間的合作提供了一種體制上的平臺，促進了知識的轉移。在這些伙伴關系中建立的長期聯系產生了長期的社會效益，其影響力將會延至之后很長時間。更為關鍵的是，這些聯系還建立了一種客戶基礎，可用以吸收和應用聯邦資助研究開發的新技術，而不是導致一些新技術為人們所忽視。

對風險和失敗的容忍度提高了聯邦研究補貼的成果產出。DARPA的支持為那些無法獲得足夠私人資本的高風險、競爭前期技術提供了資金，但在追求重大技術突破的過程中，某些失敗也是不可避免的。

產業合作偶爾會因一些不當做法受到批評指責。比如，雖然Sematech獲得了合法的反壟斷豁免權，但它卻因傾向于偏袒大型企業忽略較小市場參與者而受到批評。

制定美國創新戰略的十項核心原則

聯邦政策的有效性取決于我們如何看待成功。從純粹經濟效率理論的觀點來看，政府干預有時會導致資源配置效率低下。然而，美國經濟史上并不缺乏政府與產業合作開發新技術的成功例子，成功的合作通常會產生新的產業和積極的社會溢出效應。聯邦政府的干預行動可在不致導致市場不正常扭曲的情況下，集中力量并促進對國家安全和可持續經濟發展至關重要的關鍵技術的開發。

決策者們正在考慮公共和私營部門合作的新模式，以應對當今全球經濟的挑戰。借鑒以往日本、歐洲和美國的經驗和教訓，報告提出了制定美國創新戰略的十項核心原則。

1.確定清晰的目標 創新戰略應從明確總體目標開始，這意味著可獲得政府的長期支持，并有助于調動私人投資，同時保持所有利益相關者的關注度，朝著同一個方向努力。在計劃階段，明確目標能讓管理者在出現問題時及時糾偏，確保問責制的實施，并時刻保持緊迫感。在如何實現目標方面，管理者要保持靈活性，以適應市場的動態變化和研究的新突破。

2.投資有創新能力的基礎領域 有針對性的聯邦干預措施應包括對創新能力的基礎領域進行充分投資，如基礎設施、基礎研究和開發，產生高質量和包容性成果的中小學教育，以及吸引高技能人才的政策。針對特定技術的政策不應將這些必要的橫向投資排除在外，應提供必要的政策支持空間。

3.支持關鍵性的技術 政策制定者應利用有針對性的支持來解決市場失靈問題，并將新技術推向市場。政府應支持關鍵而廣泛的技術類別（如人工智能），而不是挑選特定或狹窄的應用技術范圍（如某種機器學習算法）。聯邦政策可以通過以下方式幫助糾正市場失靈：對產生積極外部效應的公共研究的投資不足進行補償；對于某些關鍵戰略產品需要較長時間才能實現研發效益的，解決撥款不足問題；加快發展具有較大先發優勢的技術；消除競爭者扭曲貿易的負面影響；克服研發和產業化應用之間的“死亡之谷”挑戰。政府干預也適用于支持出于國家安全考慮而非商業原因的技術研發。

4.勇冒風險，容忍失敗 失敗是風險不可避免的副產品，必須被視為科學過程的一部分。計劃和項目可能會因競爭環境變化、管理問題或資金不足而失敗。當失敗確實發生時，決策者應該承認并從中吸取教訓，以便完善基本政策，在可能的情況下中止該項目。項目投資需要有長遠眼光，因為前沿技術的成功需要多年的努力，而最初看似失敗的努力最終會帶來可觀的回報。盡管如此，項目經理必須有放棄某個項目的決斷能力，并擁有政策支持空間，在適當時機重新投入資源。純粹由市場力量驅動的私人行為可能沒有足夠的容忍度來實現高風險投資的長期利益，此時政府資金可以起到有效作用。在涉及高風險技術的案例中，政府資助往往不會排擠私人資本，這有助于降低技術風險，使私營部門能夠看到投資回報的前景和希望。

5.保持計劃的靈活性 如果政府的直接干預有一個明確的任務，并有可衡量的中期成果和定期評估，那么它將是最有效和最具成本效益的。但同時，計劃的設計也應考慮靈活性。政策制定者應該接受這樣一個結果，即以技術A為目標的研發計劃最終會得到技術B。例如，在今天支持5G電信技術的努力最終可能會有助于獲得6G的領導地位，最終實現重新獲得領導地位的目標。

6.利用公私合作伙伴關系為研究開發技術路線圖、生產能力和市場 公私伙伴關系將私營部門優越的市場信息與政府的戰略結合起來，以確定共同的優先事項或目標。應有獨立的技術專家對這些目標進行審查，以確定其可行性并減少偏差。成功的合作伙伴關系通常通過共同融資鼓勵產業界擁有所有權，并貢獻能夠分享技術訣竅的高素質人才。公私伙伴關系在協調應用研究工作和支撐生產能力方面也是成功的。培養一個客戶群以吸收研究機構和企業聯合開發的技術同樣重要，這可確保聯邦政府資助的研究被使用和吸收，而不是被忽視，并可創造一個積極的反饋回路，使政府資助的研究集中于富有成效的領域。研究機構可通過正式和非正式的方式來發展與客戶的合作。

7.利用政府采購產生對早期技術的需求 除了研發支出和供應方面的激勵措施外，政府還可以利用其采購能力來刺激需求，為早期技術創造市場。通過扮演消費者的角色，政府可以利用市場激勵來加速技術發展。在保持企業間良性競爭的同時，政策應明智地支持優先的產業或技術，而不是針對某個具體的公司。采購項目應建立基準，以便在過渡到商業模式時，減少對政府支持的依賴。

8.制定標準并加快監管周期，以減少不確定性 與政府監管機構合作的私營標準制定小組通常通過編制和協調復雜的技術標準來促進創新。同樣，監管者可以通過加快最初的監管審批手續和制定明確的國家指導方針來支持早期技術的開發和商業化，以減少不確定性。

9.最大程度提高資金透明度，減少“政治俘虜”和“尋租行為”風險 一些產業政策因助長政治俘虜和尋租行為（rent-seeking behavior，尋租行為指對經濟利益的追求）而受到批評，這種情況通常發生在企業因政治原因而非競爭能力獲得支持時。鼓勵公眾監督和建立問責機制是將濫用納稅人資金的風險降至最低的重要保障措施。重大項目應有指定的監察人員對資金分配不當和違反道德規范等行為進行監督。

10.遵守和執行國際規則 任何產業戰略都應遵守一致認同的國際規則，如世界貿易組織《補貼和反補貼措施協定》或《政府采購協定》等。違反這些公約文字或精神的政策將對懲戒不公平行為的努力造成破壞，并將導致盟友和伙伴離心離德。創新戰略不應成為限制國際貿易或投資的借口。

未來之路

美國面臨著許多艱巨的經濟挑戰，包括來自更加自信的中國的挑戰，COVID-19對經濟造成的嚴重破壞等。過去20年的事實證明，聯邦政府投資不足的政策難以解決這些問題，需要更多公共資源的投入。為了減輕COVID-19的影響，政府投入了大量資金開展強有力的研究，同時鼓勵私營部門的研究和開發，并采取措施降低新技術解決方案提供者的風險。一些成功的政府項目在市場導向的框架內刺激了技術發展。

政策制定者應從實踐經驗中學習，重新認識創新戰略，以應對當前全球化經濟形勢下的挑戰。政府主導的投資是解決方案的一部分，但不是萬能藥，還應該與私營部門的活動和其他行動結合起來，一起發揮建設性作用，決策者可以從以下幾個廣泛的領域內進行努力。

增強科學、技術、工程和數學（STEM）教育，提高其包容性。雖然有針對性的政策可以帶來短期突破，但對美國創新基礎的長期投資將確保美國在科學技術上的前沿地位。增強教育是創新成功的關鍵，首要是要讓STEM教育更具包容性。

增加研發和成果轉化的政府資助。政策制定者應該扭轉數十年來在國家基礎設施和聯邦資助研發方面投資不足的局面，同時加強激勵機制，幫助聯邦資助研發的技術推向市場，例如國家實驗室的產業承包計劃。

吸引國外人才。政策制定者通過擴大基于就業的高技能移民簽證，并為外國出生的STEM博士學位獲得者提供獲得公民身份的途徑，重申美國為外國人才的首要目的地。

利用政府采購為早期技術創造市場。政府可以利用其預算來加速早期至中期技術的商業化和國內生產，例如升級為電動汽車，或采用人工智能應用程序來管理大型政府數據。

通過制度支持，提高決策者的技術知識水平。技術變革的速度和復雜性日益提高，這意味著決策者需要有一個能提高編寫科學和技術問題立法能力的渠道。為滿足這一需求，國會應考慮重新授權技術評估辦公室（OTA）為其成員提供關于新興技術的實用可行的指南。OTA將就新興技術的全球市場份額以及對美國競爭力和國家安全的影響力進行評估，為創新戰略提供信息和指導。

幾十年來，許多美國政界人物和經濟學家對產業政策持懷疑態度。一些政府支持項目的失敗加深了人們的這種懷疑態度，即政府沒有效率地“挑選贏家”，但他們也忽視了與美國政策相關的許多成功經驗。外國產業政策的成功和經濟增長使得政策制定者不得不重新評估先前對公共和私營部門的態度和偏見。如今，決策者面臨的并不是自由市場和計劃經濟之間簡單的二元選擇，他們可以借鑒美國及其他國家的豐富歷史經驗，設計創新戰略，制定新的政策，發揮自身優勢，調動全社會的資源來戰勝21世紀的多種挑戰。

資料來源CSIS