縣級城市舊城改造更新路徑的探索
——以安徽滁州定遠縣為例

王智慧，李星銀，董炳智 （合肥市規劃設計研究院，安徽 合肥 230041）

1 總體要求

1.1 推進國家治理體系和治理能力現代化

新中國成立70多年來，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，黨的十九屆四中全會全面開啟了國家現代化治理體系與能力建設新時代，空間治理體系是國家治理體系建設的重要環節，是實現人居環境高質量發展的重要路徑。

1.2 空間治理體系的建立

推動空間治理、提高空間治理現代化水平必須堅持以生態文明為發展理念，必須堅持以人民為中心的價值導向，必須堅持以科學規劃為空間治理手段，建立更加有效的區域協調發展新機制，統籌山水林田湖草系統治理，不斷提升城鄉建設和發展質量，營建高質量人居環境。

1.3 人居環境改善的實踐

在當前城市發展進入重大轉型的新時期、步入存量發展時代的背景下，順應群眾期盼改善居住條件的意愿，以“舊改”“棚改”為核心的舊城改造更新是改善人居環境的重要行動，是推動供給側結構性改革、補足城市短板的客觀需要，是轉變發展方式、提升城市治理能力的重要標志。

郡縣治，天下安，一個縣就是一個基本完整的社會，縣級城市通過舊城改造更新對人居環境改善的探索，起到非常關鍵的承上啟下作用，對縣城及以上城市的空間治理作出完整和全面的先行先試。

2 定遠縣概況

2.1 區域位置

定遠縣地處江淮分水嶺脊背，南依合肥、西鄰淮南、北連蚌埠、東接滁州，近入南京都市圈、合肥經濟圈，遠融長江三角洲經濟區，是皖東人口最多、面積最大的縣。定遠古有“境連八邑，衢通九省”之譽，現仍為中國南北要沖。京滬高速鐵路、淮南鐵路貫穿境內，京臺高速公路橫跨境內。

2.2 城市概況

定遠縣借助于便利的交通條件，本著譜寫“三色定遠”新畫卷，展示“美好家園”新形象的目標一茬接著一茬干，實現了快速發展，2018年實現全年財政收入增長12.2%，全年地區生產總值增長9%，于2019年4月29日退出貧困縣序列。2018年定遠縣城鎮化率為41.40%，分別低于同期全國城鎮化率59.58%、安徽省城鎮化率54.69%各約18.18%、13.29%。定遠縣舊城改造更新應立足于欠發達城市發展水平，以體現突出短板，解決最緊迫的問題為更新出發點。

2.3 現狀評估

定遠縣城是城市發展的起點，歷經城池建立、鼎盛、平穩、戰亂、衰敗、停滯、重整等發展階段，原有的古縣城歷史城區與歷史遺存已難覓蹤影。近十年的城市建設重點在新城區，老城區更新進展緩慢，但仍是城市的生活中心。

對定遠縣舊城存在的現狀問題，從物質環境空間、人口社會資源和經濟文化資源三個方面分區分類摸清舊城概況。舊城中存在的問題主要是道路交通、住區環境和服務設施三個方面，集中體現在小公園、小綠地、小廣場、小停車場、小農貿市場的缺乏和分布不均等；在居住品質方面存在的問題主要是居住擁擠、品質有待提升，主要體現在住宅建筑密度大、住宅和其他性質的各類建筑混雜、住區道路路面損壞和公共停車無序、住區電力管線雜亂和垃圾收集隨意、住區綠化空間被侵占和開放活動缺乏、房屋自身破敗和住房質量水平不高等。

3 更新路徑

堅持在國家相關政策下進行縣城層面的改造更新實操，堅持政策導向找到依據，堅持問題導向立足現實。從定遠縣實際發展水平制定舊城改造更新目標，本著政策目標化、目標策略化、策略指標化、指標空間化、空間項目化的路徑提升規劃的實施性。

3.1 更新目標

定遠縣城舊城改造更新以持續推進棚戶區、老舊小區改造為重點，至2020年切實持續形成一批有實效、有影響、可示范的“舊城改造更新”項目。至2025年結合開展保障性住房建設，基本完成縣城集中連片的棚戶區改造和拆遷、老舊小區改造，使群眾居住條件得到明顯改善，城市功能得到明顯改善，城市品位得到明顯提升。2025年以后，城市基礎設施和公共服務設施條件明顯改善，城市特色風貌彰顯，人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好，建設幸福定遠。

定遠舊城改造更新規劃共涉及資金額總約25.36億元，其中整治棚戶區55處，估算改造更新資金額約11.30億元，拆遷棚戶區9處，估算改造更新資金額約13.40億元，改造老舊小區16處，估算改造更新資金額約0.66億元，通過拆遷騰挪空間土地收益約為11.26億元。

3.2 實施路徑

定遠縣城舊城改造更新實施擬從分區實施、分類實施、分年實施三大路徑進行推進。改造更新計劃清單以“圖表結合”的方式進行控制引導，空間和數據相互對應，控制內容涵蓋分區編號、項目名稱、實施范圍、實施規模、土地性質、覆蓋戶數、覆蓋人數、建筑面積、改造方式、實施年份和投資估算等改造更新內容。

3.2.1 分區控制路徑

分區控制的區域與城市總體規劃中功能分區保持一致，體現延續性。東部商務旅游片區是新開發的區域，全部為拆遷。中部政府生活區毗鄰老城區，是拆遷為主、整治為輔的區域。老城區則是以整治為主，拆遷為輔的區域，局部的拆遷主要是斷頭路打通、水系綠化提升涉及的棚戶區。西部片區是以棚戶區的整治和拆遷并重的區域，不涉及老舊小區改造，該片區不是城市發展的主導方向，項目計劃在十四五末期予以實施。南部經濟開發區是以棚戶區拆遷為主的區域，既要立足于現有開發區的基礎，也要向東南方向城際鐵路交匯的區域優先拓展發展。

3.2.2 分類引導路徑

根據定遠縣城改造更新實際規劃拆遷棚戶區、整治棚戶區和整治老舊小區三個改造更新類型進行引導。拆遷棚戶區的用地使用要和城市總體規劃保持一致，要對拆遷居民做好異地安置、就近安置或者貨幣安置等意愿選擇。整治棚戶區和整治老舊小區，要遵從國家和省市相關整治技術標準，從完善基礎設施、完善功能、修整建筑物、完善公建配套、適老化改造、綠色化改造、數字化改造等七個方面進行改造更新，保證人居環境的改善和生活品質的提升。

3.2.3 分年實施路徑

結合縣城近期實施事項和資金來源規模等進行分年度實施的策略，提升改造更新項目的可實施度。對每年度實施的項目類型、實施規模、資金來源、實施主體進行建議和引導，通過一圖一表、圖標結合的方式進行管控。2020年主要實施區域城市當前亟需開發建設的寧阜、合明、淮寧城際軌道交匯的東南區域，天河公園和植物園區域。政務區南部的何莊區域，老城區南城河公園區域以及開發區現狀工業企業集中的區域這五個斑塊。2021年在2020年基礎上進行適度拓展，重點以兩公園交融區域、政務區的顧村、南城河沿線以及開發區和老城交融的結合部。2022年則是以植物園西側區域、政務區南側的小黃村以及老城區和開發區交融區域。前三年的項目結合縣城投資計劃進行點對點的落實，實現開發計劃和空間落實的相結合，可實施度比較大。后三年則是在前三年的基礎上進行拓展和全覆蓋，具有很大的機動靈活性。

3.3 配套功能植入

定遠舊城改造更新著力于人居環境的改善和生活品質的提升，考慮到縣城老城區建設密度較高，不宜于大拆大建的特點，宜以增補以“小公園、小綠地、小廣場、小停車場、小農貿市場”為主體的五小工程服務設施。規劃建議采取“見縫插針”“只拆不建”的手法對老城區片區增補“五小工程”，完善15分鐘生活服務圈，共計規劃布置3個服務中心、1個農貿市場、2個體育活動場地、6個停車場等設施的增補布局。

4 實施建議

規劃在構建年度實施計劃項目庫外，選取了棚戶區整治項目、老舊小區整治項目、停車場增補項目以及拆遷新建項目四個較為典型的示范項目進行引導，研究機制體制保障措施，制定更加細化的操作程序，爭取國家政策扶持和項目的有序推進。

5 結語

定遠舊城改造更新規劃只是總體層面的綱領性文件，具體項目實施尚要根據頂層實際開發需求進行滾動實施、實時完善的優化調整，以繡花功夫久久為功，持續改善人居環境、提升生活品質，促進改造更新的高質量發展，推進城市治理體系和治理水平現代化。