農業生產托管現狀、模式、利益相關者分析
——以山西省為例

一、山西省農業生產托管服務的現狀

自2017年中央財政支持山西省開展農業生產托管試點工作以來，省農業農村廳和市、縣、鄉、村、服務組織六級聯動，在選擇服務主體、規范服務合同、跟蹤督導檢查、兌付補助資金、總結經驗模式、項目審計審查等方面狠抓落實，在全國率先制定了《農業生產托管服務規范》《農業生產托管項目績效評價工作方案（試行）》，對試點縣托管項目績效進行評價，獎優逐劣，推動全省農業生產托管服務走向深入。

兩年來，山西省試點縣由2017年的10個發展到2018年的27個，托管服務財政補助面積由45萬畝增加到77萬畝，公開選擇服務組織280個，服務小農戶26萬戶，服務帶動規模經營270萬畝，輻射帶動890萬畝。涌現出了屯留、洪洞、壽陽、平遙、萬榮等成功模式，為大力推廣農業生產托管奠定良好基礎。試點項目適應了山西省農業勞動力老齡化兼業化態勢和農戶多樣化的需求，解決了“種不了地”“種不好地”和“種了不合算”等問題，取得了農戶、服務主體、農村集體經濟組織、縣鄉政府多贏的效果，實現了集中連片推進機械化、規?；?、集約化的綠色高效現代農業生產方式的目標。2019年全省農業生產托管服務開始大范圍開展，發展到81個縣，財政補助實施面積350萬畝。

二、山西省農業生產托管的服務模式

（一）“六核心服務、三環節套餐”的屯留模式。長治市屯留區作為2017年首批農業托管服務試點之一，在廣泛征求農機大戶、農民專業合作社等新型經營主體意見和建議基礎上，組建了農業生產托管服務試點工作領導組，制定出臺了《屯留縣農業生產托管服務項目實施方案》，掛牌成立“屯留縣農業生產托管服務中心”，建立了縣級農業生產托管服務中心。根據地域特點、農業生產實際，創造性地提出“六核心服務、三環節套餐”模式。“六核心服務”，指在試點范圍內圍繞機播、機收、秸稈還田、深松深耕、旋地、烘干等六項核心服務及其相關業務開展托管服務。服務方式有兩種，分別為“保姆式”全托管和半托管，實行“菜單式”服務，需要什么選什么。“三環節套餐”是根據東部平原，中部丘陵、西部山地區推出的。套餐一，適合東部平原地區，包含了以玉米機收、秸稈還田、深松深耕、旋地等為主的全套作業環節；套餐二，適合丘陵地區，包含了秸稈還田、深松深耕、旋地等部分核心作業環節；套餐三，以玉米機械化烘干為主，包含測土配方施肥、收儲等環節。同時，重點針對西部山區，推出了“半機械化+人工”和“全人工”托管服務模式。

（二）“五位一體”田管家的洪洞模式。洪洞縣探索推行“菜單式指引、合同式托管、保姆式服務、管家式經營、網格式管理”的“五位一體”服務模式，2018年重點延伸“田管家+網格式”托管服務體系。一是“田管家”服務。推動成立“洪洞縣農業生產托管服務中心”，構建“智慧托管”綜合平臺系統，打造“綜合農事服務中心”，實行“中心+服務組織+村集體經濟組織+小農戶”模式，實現“農業生產一站式服務”。二是“網格式”管理。即適合集中連片規模機械作業的，在全縣項目任務區域以500畝為一個單位，稱為一個網格，設托管服務聯系人（村干部），擔任農戶與項目實施合作社的雙向信息傳達和溝通，聯系人負責網格區域中所有的大田作業耕、種、防、收等環節作業農時、作業種類等的登記與農戶對接。500畝以下50畝為一個小格，項目作業農機戶為聯絡人，500畝以上1000畝為一個大格，項目合作社理事會（監事會）成員為負責人。通過“一站式”服務和“網格化”管理將農民從土地勞動中解脫出來，輕松收獲好收成。

（三）“服務組織和服務對象雙向選擇、縣鄉村組四級聯動抓落實”的壽陽模式。壽陽縣是全國糧食生產先進縣、全國首批人均噸糧縣、全國有機旱作示范縣。壽陽采取服務組織和服務對象雙向選擇、縣鄉村組四級聯動抓落實的模式推動農業生產托管工作。通過召開全縣服務組織公開選拔大會，采用“單方匯報、雙向選擇”的模式，由評選委員會成員對每個組織逐一打分，在服務組織和項目實施鄉村互選一致的基礎上，由高分到低分擇優選擇確定入選名單，并在“壽陽發布”公眾平臺公示8家入選服務組織名單。壽陽縣的農業生產托管項目構建了“縣級部署督導、鄉鎮組織協調、村組調度實施、服務組織規范作業”的工作格局，確保農業生產托管工作全面推動。

（四）“全域立體式農業社會化服務”的平遙模式。平遙是國際知名旅游城市，同時也是產糧大縣，全縣40多萬農業人口，70多萬畝耕地。平遙縣的農業托管模式是“立體型”的托管模式，橫向涵蓋了農業生產的信息發布、農機調度、物流配送、金融保險等一體的綜合服務，縱向建立了以縣級和之瑞聯合社為主體、6個鄉級服務站為骨干和106個村級托管服務站為基礎的組織體系，利用農業遙感監測技術，實行“互聯網+”托管APP、數字農場立體覆蓋的全域托管新模式，是中化農業科技落地山西的第一個縣。通過農業生產托管實現規?；N植降低農資采購、農機成本，增加服務利潤、提高科技轉化率和農民履行合同能力，從而降低農產品生產成本，提高農產品質量和農民收入。

（五）“全程托管+異地服務”的萬榮模式。萬榮縣位于山西省西南部，全縣14個鄉（鎮），274個行政村，農業人口40.92萬人，耕地面積102.3萬畝。主要種植的農作物有小麥、玉米、果樹、中藥材、大蔥等。生產托管主要實施方式為階段托管和全托管，階段托管以村組為單位進行統一組織，農機專業合作社服務，在農戶采取自愿的基礎上，合作社與村、組或農戶就某一生產環節或全程簽訂服務合同，實施統一秸稈還田、統一耕種、統一病蟲害防治、統一收獲等規范化服務，農戶付給服務組織一定的費用。全托管由服務組織為農民提供從種到收全程專業化服務，收獲物歸農民所有，服務組織確保每畝小麥、玉米的產量，農民則需繳納每畝的托管費用。參與生產托管的社會化服務組織在完成當地作業任務后，即刻投入到其他鄉鎮的生產托管作業服務。

三、山西省農業生產托管的利益相關者分析

（一）眾多小農戶的利益相關分析。引入了農業生產托管后，有勞動能力的小農戶在不改變土地經營權的情況下，將土地全部托管或者階段托管給專業合作社或者相關企業，就能夠從繁重的農耕勞作中抽出身來打工、創業，來獲取工資性收入。農業生產托管后實行規?；a經營，有效解決了部分農戶種地邊界矛盾。

雖有諸多益處，小農戶仍對農業生產托管心存芥蒂。一些農戶總擔心將土地托管后，服務收益得不到保障，不愿意參加農業生產托管。小農戶種植習慣短期難改變，對托管服務不放心，在托管實際過程中，不愿付服務費或少付服務費的現象仍然存在。在托管面積上，也會與服務主體產生一些分歧。

（二）服務合作社或企業的利益相關分析。服務型合作社以及企業的經營一直處于散亂狀態，由于收費標準不統一，久而久之形成找活干、搶活干的惡性競爭。通過農業生產托管對農機服務行業進行整合、加強，由合作社或企業統一購買農業生產資料，統一作業經營，這樣每畝成本能夠降低20%—30%，提升種植空間5%，糧食增產超過15%。最后再由合作社或企業統一銷售，售價能夠比散戶高出2%左右。經過實施托管項目，農戶省時省力省錢，合作社服務管理到位，盈余分配增多，農機合作社作業服務質量提高，個人收入穩定增長，極大地調動了農戶、農機合作社和經營主體的生產積極性，托管服務取得了良好的社會效益。

但由于合作社和農業企業自身資金有限、人才匱乏，短時間內形成一支具有專業素質的服務隊伍比較困難。這直接導致在實際運行過程中出現農業生產服務不規范，規?；帐芟?，生產服務環節少、鏈條短，管理跟不上等問題。

此外，合作社和農業企業還存在著農業生產設施用地緊張，服務組織經營場所有限；農資市場價格不穩定，農資漲價會導致服務成本增加，收益減少；農資的質量風險大，如果買到假冒偽劣農資，會導致托管服務收不抵支等問題。

（三）農村集體經濟組織的相關利益分析。村集體經濟組織通過開展農業生產托管，組建服務隊，直接為成員提供統一的農業生產托管服務，發揮集體經濟組織統一服務的功能，還能通過組織社會上的服務組織為農戶提供服務，收取一定比例的費用，來增加集體經濟收入。此外，農村集體經濟組織通過組織農戶實現集中連片經營、協調服務組織與農戶關系、引導服務組織與農戶簽訂服務合同、評價服務效果，密切了干群關系，促進鄉村有效治理。

（四）縣鄉政府的利益相關分析。農業生產托管是服務于農業生產和農戶的重要方式。為實現全面建成小康社會，實現鄉村振興，提高農民收入水平，各級政府在發展農村產業、加強鄉村治理上下了很大的功夫。農業生產托管對于實現政府目標考核，特別是提升政府公信力、保證農業農村穩步發展起到重要作用。同時，促進了集約化經營，推進農業標準化生產，也進一步提高了農業生產配置效率。

但在實際調研中發現，一些領導干部對其在保障糧食生產方面的重要作用認識尚不到位，未能給予政策層面的有力支持，在服務指導、規范管理、宣傳推廣等方面普遍存在缺位現象。

四、農業生產托管服務的對策建議

加大農業生產托管服務政策支持力度。在中央財政扶持的基礎上，各地在農業生產托管服務中應進一步加大政策扶持力度，營造良好的發展環境，大力發展各類農業服務組織，把農業生產性服務業作為農村創業創新的重要領域來抓，在財力允許情況下，安排一定比例的補助資金，用于支持農業生產托管服務組織的發展，把農業生產托管服務納入農業發展專項資金范圍內，財政給予一定的資金補助、貼息貸款等扶持。同時，統籌安排農業生產托管服務組織發展所需用地，盡可能地為農業生產服務組織解決農機設施停放的固定場所，滿足農業生產服務組織農機設施停放、維修的需求。

加強農業生產托管服務隊伍體系建設。鼓勵各縣（區）積極探索，發揮比較優勢，因地制宜發展各具特色的農業生產托管服務，創新經營組織形式，積極培育壯大農業生產托管服務組織，加強從事農業生產托管服務隊伍建設，充分發揮農村鄉土人才在農業生產托管服務中的作用。特別要發揮在當地具有一定數量的農業技術人員、農業生產服務類合作社、龍頭企業的帶動作用，增加農業生產托管服務內容、擴大服務范圍，積極參與農業生產托管服務。

建立農業生產托管綜合服務平臺。農業生產托管涉及農資供應、生產服務、產品銷售等農業產業鏈條的多個環節，涵蓋集體經濟組織、農業企業、專業合作社、普通農戶等各類主體。要充分發揮生產托管形成的規?；?、集約化、標準化優勢，強化各類主體之間的聯合與合作，探索建立集信息發布、農機調度、物流配送、金融保險等于一體的農業生產托管綜合服務平臺，建設集中使用的糧食烘干、農機場庫棚和倉儲物流等服務基礎設施，發揮中介、中轉、監督和協調的作用，切實解決農業生產托管服務主體面臨的資金短缺、信息不暢、用地受限等困難。引導服務組織把托管服務與新技術、新機具推廣結合起來，延長產業服務鏈條，將部分環節的托管向耕、種、防、收全環節延伸，幫助農戶解決生產過程中無勞力、無技術、無渠道的難題。

探索“農業生產托管+旱作農業”模式。充分利用專業合作社先進適用的農業機械，全面推廣統耕、統防、統收、統管的機械化“托管”作業服務，促進農機發展與農業生產托管的有效融合。繼承發揚旱作農業優勢，大力發展特色現代農業，積極探索技術集成配套、產業集群發展、生態綠色循環的有機旱作農業新路徑。以提高旱作農田降水利用率、提升土壤質量為主線，以提高產品品質和旱作農業生產效益為中心，構建有機旱作農業綠色生產技術體系和綜合發展模式，推動農業轉型升級。