以需求為導向深化糧食供給側結構性改革

劉金祥（哈爾濱市人大農業林業委員會）

（作者系哈爾濱市人大農林委員會副主任委員，黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員，哈爾濱工業大學兼職教授。）

深化糧食供給側結構性改革，就是圍繞提高糧食供給體系質量和效率，優化農業資源配置，增強糧食供給結構的適應性和靈活性，使供給更加契合市場需求，更加有利于發揮資源優勢和保護生態環境，更加有利于構建產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的糧食供給體系。這既是一次生產力的廣泛調整，也是一場生產關系的深刻變革；既是深入推進農業供給側結構性改革的重要方面，也是加快轉變農業發展方式、增加農業發展新動能的重要抓手。當前和今后一個時期，糧食主產區在堅持以需求為導向深化供給側結構性改革方面，應注重以下幾個方面：

（一）注重發揮市場配置資源的決定性作用。糧食供給側結構性改革是全產業鏈條的變革，既包括糧食生產，也包括糧食加工、儲運和營銷。國家應堅持市場化導向，充分發揮市場這只“看不見的手”的作用，依靠市場手段動員要素、優化配置、提升效率，以市場化倒逼糧食供給側結構性改革。一是推進一二三產業融合發展。深度開發水稻、玉米、大豆等糧食產品的多種功能，把糧食生產、加工、流通等環節融合起來協調發展，加強一、二、三產業的深度融合，不斷延伸糧食產業鏈條，努力提升糧食制品的附加值和比較效益。糧食供給側結構性改革是全產業領域的變革，不僅要提供滿足糧食需求的有效供給，還要開發滿足與農業多功能性相伴而生的服務性需求的有效供給，這就要求一些農村依托綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源稟賦，推動生態農業、休閑農業、觀光農業、旅游觀光產業持續拓展，不斷培育壯大新產業新業態。二是引導社會資本進入糧食營銷領域。靈活應用國家現有的糧食配額政策，發揮價格杠桿的“鲇魚效應”，利用“PPP”合作模式，吸引社會資本進入糧食流通領域，推動建立中央和地方、主產區和主銷區、國有和民營等多層次的糧食儲備體系，積極培育糧食市場的多元化流通主體，逐步消化和吸納現存超量的糧食儲備，在降低糧食儲備成本的同時，激活糧食市場活力。三是建立與市場相匹配的保障機制。國家靈活掌握政策對糧食主產區糧食市場價格的干預，還原市場經濟下的糧食生產結構和價格水平，改變以價格保障農民收益的現狀，實行“市場定價、價補分離”的補貼政策，并發揮好糧食生產和流通環節補貼政策的作用，將生產環節的補貼主要用于降低種植成本，將流通環節的補貼主要用于增加農民收益，使二者逐步退出保障作用的范疇。四是在順應市場變化中主動作為。國家利用好對大宗商品現貨、期貨市場，探索尋求國際、國內糧價的話語權和定價權，引導市場對糧價走勢的合理預期，最大限度地抵消國際糧價大起大落帶來的不利影響，維護我國糧食市場的穩定和廣大糧農的利益。

（二）注重完善體制創新機制。糧食供給側結構性改革是一場深刻變革，要用改革的辦法激發活力、發掘潛力、增進動力。一是深化農村土地制度改革。國家有關部門應督促地方政府，加快農村集體資源性資產確權登記頒證的步伐，盡快頒發權屬證書，強化物權保護，讓廣大農民吃上“定心丸”。 地方政府抓緊實施農村土地“三權分置”，積極穩妥地推進農村土地制度改革，努力實現土地所有權、承包權、經營權的分置，為促進土地有序流轉、適度規模經營創造有利條件。同時，統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵農村基層組織開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力。二是完善糧食價格機制。堅持并完善水稻、小麥最低收購價政策，合理調整最低收購價水平，形成更加合理的比價關系。在此基礎上，國家發改委、農業部等有關部門應在糧食政策過度時期，對黑龍江、吉林、河南、山東等糧食主產區，給予糧庫拍賣玉米價格與國內玉米市場價格相對接的政策，一方面加快去庫存步伐，另一方面降低企業原料成本。需要強調的是，國家有關部門應采取必要的制度性、技術性手段，適當控制大豆、玉米及玉米替代品等農產品進口數量，為糧食主產區調整產業結構和深化供給側改革預留一定的時間和空間。三是調整糧食補貼政策。糧食主產區的省級人民政府應主動協調農業部等國家有關方面，進一步調整完善糧食主產區補貼政策，盡快出臺市場定價、價補分離的改革措施，使農民合理收益由政府實行價外補貼，切實保護和調動農民種糧積極性。國家農業主管部門應發揮補貼對優化糧食供給結構的促進作用，逐步把與產量掛鉤的補貼項目轉向綜合性農業支持保護補貼，推動農業補貼由補流通、補價格轉向補生產、補收入、補生態，將種糧直補、良種補貼、農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，推動農業補貼由以“黃箱”為主向以“綠箱”為主轉變。四是不斷創新糧食經營模式。針對糧食供給側對需求側變化的適應性調整明顯滯后這種狀況，緊緊抓住物聯網、移動互聯網、云計算、大數據智能化為代表的信息技術快速發展的契機，加快構建“互聯網＋糧食”經營平臺，用信息化推動糧食銷售，加快糧食生產經營的轉型升級，推動我國糧食供求由低水平平衡向高水平平衡的提升。

（三）注重調整種植業產業產品結構。生產決定流通，解決糧食供給品種結構不合理的問題，首先應從調整種植業產業產品結構這個源頭上下功夫。應堅持“需求引導、市場倒逼”的原則，統籌調整糧食種植結構。一是進一步調優糧食種植結構。按照“一減四增”的思路，減少普通玉米種植面積，增加粘甜、加工食用、飼用玉米種植面積，穩步擴大水稻種植面積，探索恢復優質大豆在東北部分地區的種植區域和保障措施。引導農民以市場需求為導向，種植價格高、效益好、市場熱銷的有機水稻、食用玉米、大豆、小米、雜糧雜豆等農作物，通過采取政策扶持、技術支持等措施，把重點用在保護和提高糧食綜合產能以及產品質量與效益上。二是進一步擴大青貯、牧草種植面積。圍繞改善生態環境和實現資源永續利用的目標，開展糧經飼統籌、糧豆輪作試點，適應畜牧業發展的需要擴大青貯、牧草種植面積，使糧食供給更加契合消費市場需求。三是進一步發展特色種植產業。應順應我國糧食消費多元化、精品化、便捷化、安全化的趨勢，以及市民追求名優產品和小包裝、小雜糧品種的需求，積極發展訂單農業，加快特色種植產業發展，不斷增加適銷對路的新品種和小雜糧品。同時，應積極宣傳推介小米、食用玉米的營養和保健價值及谷草、食用玉米秸稈的飼用價值，不斷恢復其主食功能。四是進一步推動實施馬鈴薯主食戰略。各試點省市應抓住有利機遇，充分利用國家給予的優惠政策，加快馬鈴薯種植基地建設，以食品加工龍頭企業為帶動，努力推進馬鈴薯主食化開發，逐步擴大主食品種種植范圍。

（四）注重實現糧食規模化生產、產業化經營和生態化保護。將分散的小農經濟引入規模化生產、產業化經營和生態化保護的發展軌道，是深化糧食供給側結構性改革的內在要求，也是增加農民收入、讓農民致富奔小康的主要途徑。一是引導農村土地使用權加速流轉。應在堅持農村土地承包關系不變的前提下，在落實農村土地集體所有權的基礎上，通過集體加農戶雙層經營模式，加快發展糧食適度規模經營，努力增加糧食整體競爭力和比較效益。應大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、聯耕聯種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式的規模經營。應引導農村集體以合作社方式，為農戶提供統一規劃布局、統一提供良種、統一生資購進、統一技術指導、統一市場營銷、統一監督管理等方面的服務,鼓勵農戶按照集體合作組織的要求搞好糧食生產。應采取政策激勵方式,引導廣大農戶通過入股、轉租、托管等形式，將所承包的土地使用權流轉到農業經營大戶、農民專業合作社和現代企業手中,使農民擺脫小農經濟的束縛，從土地流轉和進城務工中獲得雙份收益。二是大力發展糧食精深加工項目和龍頭企業。當前，糧食加工業面臨著“低端初加工產能過剩、精深加工產能不足、復制產品過多、創新產品不足”的嚴峻局面，很難滿足種糧者增加收入、消費者需求升級的需要。要打破這種局面，就要抓住糧食加工這個產業經濟發展的關鍵樞紐。應樹立全產業鏈的發展理念，認真貫徹國辦關于進一步促進農產品加工業發展的實施意見，嚴格按照縣域經濟發展的整體規劃，堅持“糧頭食尾”、“農頭工尾”和“綠頭牌尾”的總體思路，不斷落實扶持糧食加工業的政策措施，加快引進、培育和建設糧食精深加工項目，做大做強糧食加工的龍頭企業，加速化解糧食加工業存在的產業鏈條過短、規模小而分散、加工產能過剩、成本壓力過大、產品品牌不響等問題，進一步延長糧食產業鏈條，一方面使原糧實現就地轉化、化解過剩產能；另一方面吸納農民就業、增加農民非農收益，進而加快哈市農民致富奔小康進程。同時，加快淘汰高耗能、低水平、粗放式的糧食落后加工產能，而對于那些基礎實力強、市場前景好、管理水平高、增長潛力大的糧食加工轉化企業，應給予技術支持和資金扶持，，形成大型的糧食產業集團，促其樹立品牌打造名牌。三是提升糧食生產的科技化和生態化水平。堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，落實好藏糧于地、藏糧于技的要求，整合資源集中力量，加速破解糧食豐產增效、智慧農業、農業機械化、中低產田改良、黑土地保護、農業面源和重金屬污染綜合防治與修復等重大技術及裝備方面的課題。各級政府應建立農科教產學研一體化農業技術推廣聯盟,支持農技推廣人員與家庭農場、農民合作社、龍頭企業開展技術合作，加強農業科技的基礎性、前沿性和應用型研究，加快農業科技成果轉化，提升糧食的原始創新能力，特別是以各級各類高標準農業科技園區為依托，以發展有機、綠色、無公害糧食為重點，加快培育優質專用、營養健康的糧食新品種，大力推進優勢特色糧食產品的品種改良，圍繞節約成本增加效益、改善生態環境和提高糧食質量安全等重點領域，健全完善現代農業產業技術體系，為糧食生產轉型升級、提質增效提供有力支撐。針對過去單純追求糧食產量、過多追加要素投入、超過安全邊界的狀況，通過采取控肥減藥等措施，減少邊際不經濟的投入，發展清潔型生產、節約型農業。

（五）注重發揮政府在糧食供給側結構性改革中的保障作用。深化糧食供給側結構性改革，離不開政府的引領和保障。各級政府及其農業主管部門，要把加強服務能力建設、提升服務水平放在突出位置，為深化糧食供給側結構性改革提供有力保證。當前和今后一個時期，應在以下五個方面做出努力。一是加快補齊基礎設施建設短板。國家有關方面和地方各級政府應繼續采取“以獎代補”的政策，加大財政投入，動員社會資本參與，切實加強以農田水利為重點的基礎設施建設，通過采取改建擴建灌區、增加機電井數量、擴大灌溉面積等舉措，為進一步實施“旱改水”工程創造條件。應擴大高標準農田建設規模，提高建設標準，完善配套設施，建成集中連片、旱澇保收、穩定高產和生態良好、設施完備、有利于機械耕作的高標準農田。應把加強農機裝備作為轉變糧食發展方式的重要手段，加快發展農機專業合作社，著力在制約機械替代人工的關鍵環節上攻關突破，推進主要糧食作物全程機械化，通過機械化推動糧食生產現代化、標準化和規模化。二是加快建設科技成果轉化平臺。各級政府應加大資金投入，建設好農業科技成果轉移服務中心、成果產權交易中心，不斷吸引各類創新主體主動參與和積極介入，發揮好這兩個中心的價值評估、展示推介、咨詢服務、產權交易、眾創服務等功能，推動農業科技成果的轉移轉化和推廣應用，促進農業科技成果產業化。三是不斷提高農民種植技能。應繼續實施新型職業農民培育工程，建立政府主導、部門協作、統籌安排、產業帶動的培訓機制，分期分批培訓農民，使農民了解和掌握新的種植技能。應吸引農村青年、返鄉農民工、農技推廣人員、農村大中專畢業生等加入職業農民隊伍，優化農業從業者結構，為深化糧食供給側改革提供有力保證。四是探索完善科技服務創新機制。充分發揮各級農技推廣服務體系作用，創新公益性農技推廣服務方式，引入項目管理機制，推行政府購買服務。在此基礎上，積極培育農業社會化服務組織，大力發展農業生產性服務業。五是加強糧食市場體系建設。科學規劃、統籌建設農產品產地批發市場、集散地批發市場，完善糧食流通骨干網絡，加強商貿流通、供銷、郵政等系統物流服務網絡和設施建設，進一步完善縣鄉村三級物流體系，特別是應加速推進“互聯網+物流”現代農業營銷體系建設，大力發展農村電子商務，充分應用農業物聯網、信息技術，持續推廣糧食點對點營銷、集團和個人定制營銷、全生產過程展示性營銷，以及眾籌、微商、拍賣等多種營銷方式，推動糧食“種得好賣得更好”，拓展糧食增收空間。六是強化糧食質量安全監管。堅持“產出來”和“管出來”兩手發力，提高糧食生產的質量安全門檻，大力推進糧食標準化生產、品牌化營銷，調優糧食品質，培育糧食品牌，形成品牌擔保品質、優價激勵優質的正向激勵機制，讓優質糧食的生產者不吃虧、有回報，讓消費者購買國內糧食品牌與國外優質品牌一樣感到放心安心。應健全從農田到餐桌的糧食質量安全監管體系，建立全程可追溯、互聯共享的信息平臺，完善風險監測評估和檢驗檢測體系。應認真執行國家有關法律法規，加強對轉基因糧食的檢測和管理，堅決打擊種植轉基因糧食的行為，努力消除轉基因糧食和有其他質量安全隱患的糧食，保障人民群眾的身心健康。