“開源”與“節流”并重設計糧源制度

文/穆中杰

習近平總書記指出：“我國是人口眾多的大國，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。”如何把習近平總書記有關糧食安全的系列重要論述貫穿到糧源制度的設計中是糧食安全保障立法面臨的最重大問題。

糧食生產是我們獲得糧源的基礎和關鍵，其規范要義在于服務藏糧于地、藏糧于技戰略。糧食安全保障法隸屬于國家安全法體系，糧食生產數量需要發揮人、物兩個方面的積極因素，而糧食生產質量則需要人和物兩個方面因素的有機結合。筆者認為，糧食安全保障法要確立實施藏糧于地、藏糧于技戰略的法律地位，要確立是否有種糧所必需的土、水、糧種等條件保障制度，生產出來的糧食質量是否能夠保障對人體無害的制度，種糧隊伍是否能夠保持穩定的制度。而實施藏糧于地、藏糧于技戰略的系列措施和制度設計則體現在相應的經濟管理法律法規中。比如，在生產基礎條件方面，耕地紅線要堅守，糧田建設要標準，水利建設要精準，農業生態要修復，糧食作物要因地制宜；在科學技術方面，優良品種要推廣，種田施肥要科學，農業機械化水平要提升；在糧食產業環節，要重視一二三產業融合發展，加強品牌建設，推進糧食產業的高質量發展。

開展糧食安全領域的國際合作是我們獲得糧源和調節糧食品種結構的重要補充。經過近七十年的發展，我國糧食產量和人均糧食產量實現了雙提升：2018年糧食產量達到6578.922億公斤，比1949年的1131.84億公斤增長了4.8倍；人均糧食產量達到471.5公斤，比1949年增長了1.25倍。但按照海關公開的數據，2018年我國進口的谷物及谷物粉達到了2046.9萬噸，進口的大豆達到了8803.1萬噸，合計進口的糧食總量達到了1.085億噸，繼續為全球最大的糧食進口國。糧食安全保障法必須回應糧食依靠國內生產基本自給轉變為以國內生產為主、同時從國外適度進口的客觀現實，為善于用好兩個市場、兩種資源提供法治保障。盡管推動農業走出去對于保障國家糧食安全具有重要的戰略意義，但迄今為止，農業走出去仍然存在著諸多困難和挑戰，并且缺少有效的應對措施。國內因素主要涉及兩個方面：一方面，“走出去”企業自身存在能力缺失的“短板”，比如企業多為融資能力弱、應對風險能力差的中小企業，不僅缺少“走出去”所需要的各類綜合性人才，而且在技術應用上缺少自主技術研發推廣平臺，相互之間存在著競爭無序的情況；另一方面，在有關配套完善的支持政策和促進農業“走出去”的信用擔保制度、保險制度、海外農業直接投資制度等方面尚有待完善，政府與“走出去”企業缺乏有效的結合機制。國外因素主要涉及硬件和軟件兩個方面。硬件方面，東道國倉儲物流等基礎設施比較薄弱，致使交通成本昂貴；軟件方面是主要制約因素，比如東道國對國外農業投資實行保護性政策，對于購買土地或者并購企業有諸多限制，對于國外農業投資者在本國的用工有諸多限制，甚至有的東道國由于政局不穩致使政治風險較大。迄今為止，僅有西安愛菊集團等少數企業較為成功地“走出去”，為更多企業“走出去”提供了經驗借鑒。在我國糧食安全戰略中，“適度進口”已經成為繼加強國內糧食生產能力建設獲得糧源方式以后的重要方式。一方面，它彰顯的是中國作為負責任大國的歷史擔當，在“一帶一路”建設框架下共建人類命運共同體；另一方面，還要明確開展糧食安全領域的國際合作，既要明確國際合作所面臨的風險和挑戰，又要明確開展國際合作并非可以放松國內糧食生產。糧食安全保障法應該為支持農業“走出去”提供制度支撐，從而為相關企業獲得支持提供法律依據。

節約糧食是最為有效的立即獲得糧源的方式。比如，戰爭時期遭到圍困以后，在“外無救兵、內無糧草”情況下，只有依靠節約才有可能贏得最長時限的堅守，從而為戰局轉機贏得盡可能多的時間。新中國成立之初的統購統銷政策，其實質也是在糧食產能相對固定情況下，通過特殊的節約方式使國家度過了那段艱難的歲月。“今日省把米，明日省滴油，來年買條大黃牛” “省吃餐餐有，省穿日日新”正是這種方式的寫照。因此，從糧食生產到收獲、運輸、加工、消費等環節重視節約糧食的法制建設，其重要性不亞于糧食生產環節。糧食從生產出來到擺上餐桌的損失浪費曾經一度驚人。最近，習近平總書記再次對制止餐飲浪費行為作出重要指示。他強調，要加強立法，強化監管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費行為。要進一步加強宣傳教育，切實培養節約習慣，在全社會營造浪費可恥、節約為榮的氛圍。就法治領域而言，盡管我國憲法第14條第二款規定：“國家厲行節約，反對浪費。”但遺憾的是，除《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《關于厲行節約反對食品浪費的意見》等黨規黨紀作出相關硬性規定外，中央和地方有關這一規定的具體法律法規均依舊明顯不足，大多以倡導性立法形式出現，而缺乏懲罰浪費糧食的具體條款。即使處于法律層面的《農業法》，僅僅規定“國家提倡珍惜和節約糧食，并采取措施改善人民的食物營養結構。”筆者主張，把節約糧食作為糧食安全保障法的基本原則，并進行相關具體制度設計，引導科學合理消費，杜絕肆意浪費糧食，這既有利于對中華民族優良傳統的維護和傳承，又有利于營造良好糧食安全秩序的社會氛圍。具體設計建議是：一是國家采取多種形式加強糧食安全教育，把糧食安全教育納入國民教育體系和相關主體培訓體系，增強公民、法人和其他組織的糧食安全意識，明確各級人民政府有義務推廣節糧減損的新技術、新裝備，依法對規模用糧單位進行監管并懲治肆意浪費糧食的行為；二是明確糧食生產者、糧食經營者、餐飲經營者、機關企事業單位食堂等相關主體的節約糧食、反對浪費糧食的責任，糧食生產者有義務實現“顆粒歸倉”，糧食經營者有義務加強節糧減損、改善儲糧條件、提高糧食綜合利用率，餐飲經營者和機關企事業單位食堂有義務采取措施引導節約用餐，避免不必要的浪費；三是著力培育和發展糧食文化，讓節約糧食、健康消費成為新時代中國公民的生活習慣。