歷史遺留塵肺病保障問(wèn)題的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究

翁仁木

（中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院 北京 100029）

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多方面原因，我國(guó)接觸職業(yè)危害人數(shù)眾多，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生的職業(yè)病人員數(shù)量較大，以塵肺病為主，主要集中在非公企業(yè)，特別是中小企業(yè)。患病人群中農(nóng)民工占比較大，多數(shù)沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)，同時(shí)由于農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、雇主已不存在或者逃避責(zé)任等多種原因，向雇主索賠難度很大。患病人群只能通過(guò)一般性的醫(yī)療保險(xiǎn)或者民政救助手段獲得保障，保障水平較低，極易轉(zhuǎn)化為社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。2019年5月5日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)對(duì)此做出部署，相關(guān)部門(mén)正在研究制定專門(mén)的保障政策。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在工業(yè)化過(guò)程中也深受塵肺病困擾，總結(jié)其做法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有重要借鑒意義。

1 國(guó)外塵肺病保障的總體情況

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍通過(guò)制定和發(fā)布職業(yè)病目錄的方式，提供職業(yè)病預(yù)防和保障。工業(yè)化國(guó)家工傷保險(xiǎn)制度建立時(shí)間普遍較早，基本在20世紀(jì)之交建立。工傷保險(xiǎn)制度建立初期，保障范圍只有事故傷害，隨著職業(yè)衛(wèi)生科學(xué)和診斷技術(shù)發(fā)展，才逐步將職業(yè)病納入保障范圍。一開(kāi)始的職業(yè)病也含有事故傷害的特征，即癥狀明顯，傷害是即時(shí)性的，如中毒。潛伏期較長(zhǎng)的職業(yè)病如塵肺病則沒(méi)有涵蓋。

國(guó)際勞工組織制定發(fā)布的職業(yè)病目錄對(duì)各國(guó)職業(yè)病目錄結(jié)構(gòu)和內(nèi)容均有重要的引領(lǐng)指導(dǎo)作用，但1925年國(guó)際勞工組織發(fā)布的第一份職業(yè)病目錄，僅包含鉛中毒、汞中毒和炭疽感染，1934年更新的職業(yè)病目錄，增加了7項(xiàng)職業(yè)病，其中4項(xiàng)與中毒有關(guān)，其他3項(xiàng)分別是硅肺（silicosis）、輻射引起的疾病和皮膚癌，僅有一項(xiàng)塵肺病。這份包含10種職業(yè)病的目錄持續(xù)使用了30年，直至1964年才進(jìn)行了修改。1964年國(guó)際勞工組織職業(yè)病目錄進(jìn)一步增加了4種中毒因素，并增加了職業(yè)性肺病的種類。

發(fā)達(dá)國(guó)家將塵肺病納入職業(yè)病目錄，享受工傷保險(xiǎn)保障，基本在1930年之后。以硅肺為例，最早的德國(guó)是1929年，日本1930年。而石棉肺（Asbestosis）納入職業(yè)病目錄，最早的還是德國(guó)（1937年），意大利（1943年）、法國(guó)（1945年）、瑞士（1953年）、奧地利（1955年）緊隨其后。但實(shí)際上，由于第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，各國(guó)對(duì)工人福利保障問(wèn)題無(wú)暇顧及?！岸?zhàn)”之后，塵肺病保障問(wèn)題重新成為焦點(diǎn)。可以看出，塵肺病納入職業(yè)病目錄并享受工傷待遇保障是一個(gè)逐步過(guò)程。

2 部分國(guó)家和地區(qū)塵肺病保障情況

2.1 美國(guó)

美國(guó)塵肺病問(wèn)題的解決是在20世紀(jì)60年代。當(dāng)時(shí)已有大量研究表明了塵肺病問(wèn)題的危害，1968年的一次重大礦難和大規(guī)模罷工，煤礦工人的生存環(huán)境引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，成為導(dǎo)火索，推動(dòng)國(guó)會(huì)出臺(tái)相應(yīng)立法。1969年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《煤礦衛(wèi)生和安全法案》，對(duì)煤礦衛(wèi)生和安全方面做出了要求，并開(kāi)始專門(mén)為塵肺病這一職業(yè)病提供保障。這一法案后經(jīng)多次修訂，給塵肺病患者及其家屬提供每月津貼，同時(shí)給塵肺病患者提供醫(yī)療服務(wù)。

美國(guó)煤礦塵肺病人的保障計(jì)劃包括美國(guó)社會(huì)保障署管理的計(jì)劃和美國(guó)勞工部管理的計(jì)劃（從1998年開(kāi)始兩個(gè)計(jì)劃統(tǒng)一由美國(guó)勞工部管理，但籌資來(lái)源存在區(qū)別），二者在保障對(duì)象上有所區(qū)別。

一開(kāi)始，負(fù)責(zé)塵肺病申請(qǐng)和管理的機(jī)構(gòu)是美國(guó)社會(huì)保障署，但1972年《煤礦衛(wèi)生和安全法案》修訂后規(guī)定，從1973年6月30日開(kāi)始，上述職權(quán)轉(zhuǎn)移到美國(guó)勞工部。同時(shí)，將覆蓋范圍擴(kuò)大到露天煤礦礦工，并放寬了對(duì)塵肺病醫(yī)療證據(jù)的要求。1977年的修法進(jìn)一步放寬了要求，使得此前一大批無(wú)法享受待遇的塵肺病患者開(kāi)始納入進(jìn)來(lái)。

美國(guó)立法者最初的想法是通過(guò)撥付一筆專項(xiàng)基金，解決歷史遺留下來(lái)的塵肺病人的待遇保障問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)嚴(yán)格安全生產(chǎn)，大幅減少新增的塵肺病人，但事與愿違，每年新申請(qǐng)人數(shù)仍然很多，聯(lián)邦政府不堪重負(fù)。1977年，美國(guó)通過(guò)立法，建立了“黑肺殘疾信托基金”（Black Lung Disability Trust Fund），將新增的塵肺病待遇支付的責(zé)任從聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移到信托基金。信托基金的覆蓋范圍包括找不到礦場(chǎng)主負(fù)責(zé)的塵肺病人以及1970年1月1日前結(jié)束煤礦工作的塵肺病人。支出范圍既包括塵肺病人的待遇支出，也包括基金的管理成本?；鸬幕I資來(lái)源是對(duì)煤礦征收專項(xiàng)稅。目前，地下煤礦每噸征收1.10美元，露天煤礦每噸征收55美分，最高不超過(guò)每噸銷售價(jià)格的4.4%（該費(fèi)率水平已在2018年年底到期，由于美國(guó)國(guó)會(huì)未通過(guò)新的法案，費(fèi)率水平已分別下降為50美分和25美分，因此未來(lái)基金運(yùn)轉(zhuǎn)將更加吃力）。但由于基金收入有限，存在收不抵支情況，只能通過(guò)向美國(guó)財(cái)政部大量借款方式運(yùn)轉(zhuǎn)，但每年需要支付利息。

美國(guó)通過(guò)撥付專項(xiàng)基金的方式，已經(jīng)解決了歷史遺留下來(lái)的大多數(shù)塵肺病人保障問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)立法，加強(qiáng)煤礦塵肺病預(yù)防工作，一定程度上控制了新增塵肺病人增加。原來(lái)由美國(guó)社會(huì)保障署管理計(jì)劃的受益人均為財(cái)政撥款，從1970年制度實(shí)施以來(lái)，聯(lián)邦政府共支出296億美元，一開(kāi)始大約有40萬(wàn)人享受待遇，隨著待遇受益人死亡，人數(shù)已經(jīng)逐年減少，最終將完全消失。而由美國(guó)勞工部管理的黑肺殘疾信托基金，自建立以來(lái)至2018年底，共支出173億美元，由于預(yù)防工作以及煤礦從業(yè)人員數(shù)量減少，受益人數(shù)也呈逐年減少趨勢(shì)，但不會(huì)完全消失。

2.2 中國(guó)香港

香港第一宗確診塵肺病記錄出現(xiàn)在1948年。香港早年開(kāi)礦石材業(yè)發(fā)展蓬勃，雖然沒(méi)有記錄，但在1948年前應(yīng)該就已存在塵肺病患者。那時(shí)，香港政府對(duì)塵肺病問(wèn)題重視不足，直到20世紀(jì)70年代中后期，相關(guān)立法準(zhǔn)備工作才真正啟動(dòng)。

由于對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的執(zhí)迷，與工傷和其他職業(yè)病一樣，一開(kāi)始政府希望由私營(yíng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)操作賠償塵肺病。但由于雙方分歧較大，最終患者通過(guò)由政府成立的基金會(huì)運(yùn)作塵肺病賠償計(jì)劃。1980年，香港通過(guò)了《肺塵病（賠償）條例》，成立肺塵埃沉著病補(bǔ)償基金委員會(huì)，并向建造業(yè)的工程項(xiàng)目征繳費(fèi)用來(lái)支付賠償金。該條例將賠償對(duì)象分為兩批：一是1981年1月1日前確診的，其賠償由政府撥特惠金支付；二是1981年1月1日后確診的，其賠償由基金會(huì)支付。但前者的賠償款比后者少很多，比如一個(gè)三十幾歲被判定喪失一半勞動(dòng)能力的人，在1981年后確診可領(lǐng)取12萬(wàn)元賠償，而1981年前確診只可領(lǐng)取3.6萬(wàn)元；另外，二者的待遇都是一次性支付。

由于1980年的條例面臨諸多問(wèn)題，民間壓力促成了條例的幾次修改。1993年，政府把原來(lái)的一次性賠償改為對(duì)1981年后確診患者的每月賠償和1981年前確診病患的每季賠償。

從表1可以看出，廣西金融術(shù)語(yǔ)的翻譯過(guò)于放在字面的翻譯，而忽略了實(shí)際的意義體現(xiàn)。但是，縱觀后期的金融翻譯，廣西金融翻譯也出現(xiàn)了采用香港金融翻譯的現(xiàn)象。[4]

政府在1993年推出肺塵埃沉著病特惠金計(jì)劃，向在1981年以前被確診患上肺塵病的人按季發(fā)放特惠款項(xiàng)，直至他們?nèi)ナ罏橹?。為此，政府專門(mén)從財(cái)政撥款，成立了肺塵埃沉著病特惠基金，以資助特惠金計(jì)劃。在此之前，政府曾向這些患者發(fā)放過(guò)一次性的特惠款項(xiàng)。根據(jù)政府與肺塵埃沉著病補(bǔ)償基金委員會(huì)簽訂的諒解備忘錄，勞工處負(fù)責(zé)處理所有向特惠金計(jì)劃提出的申請(qǐng)和審定申請(qǐng)人是否符合領(lǐng)取特惠款項(xiàng)的資格，而基金委員會(huì)則負(fù)責(zé)管理基金和向符合資格的人發(fā)放特惠款項(xiàng)，并收取一定的行政費(fèi)用。

特惠金計(jì)劃提供一系列的特惠款項(xiàng)如下：(a)喪失工作能力及疼痛、痛苦與喪失生活樂(lè)趣的特惠款項(xiàng)。按季向所有肺塵病患者發(fā)放特惠款項(xiàng)，直至他們?nèi)ナ罏橹埂?b)護(hù)理及照顧方面的特惠款項(xiàng)。按季向無(wú)法料理自己的日常起居并需要他人護(hù)理及照顧的肺塵病患者發(fā)放特惠款項(xiàng)。(c)醫(yī)療費(fèi)用。支付與肺塵病有關(guān)的醫(yī)療費(fèi)用。(d)醫(yī)療裝置費(fèi)用。支付肺塵病患者所需的認(rèn)可醫(yī)療裝置（即輪椅、氧氣濃縮機(jī)與配件，以及氧氣樽與配件）費(fèi)用。(e)死亡特惠金。向死于肺塵病的病患者的家屬發(fā)放死亡特惠金。(f)殯殮費(fèi)用。向?yàn)樗烙诜螇m病的患者支付殯殮費(fèi)用的任何人士發(fā)還有關(guān)費(fèi)用。

對(duì)于1981年1月1日或以后被診斷患上塵肺病的人，通過(guò)建造項(xiàng)目繳費(fèi)政策來(lái)籌資。根據(jù)香港最新政策規(guī)定，所有建造類工程中工程費(fèi)超過(guò)300萬(wàn)港幣的需要繳交0.15%工程款到“肺塵埃沉著病補(bǔ)償基金”，補(bǔ)償項(xiàng)目包括9項(xiàng)：疼痛、痛苦與喪失生活樂(lè)趣的每月補(bǔ)償；喪失工作能力每月補(bǔ)償；判傷日期前喪失工作能力的補(bǔ)償；護(hù)理及照顧方面的補(bǔ)償；醫(yī)治費(fèi)用；醫(yī)療裝置費(fèi)用；肺塵埃沉著病或間皮瘤（或兩者）引致死亡的補(bǔ)償；親屬喪亡之痛的補(bǔ)償；殯殮費(fèi)。

2.3 英國(guó)

“二戰(zhàn)”以后，根據(jù)《貝弗里奇報(bào)告》，英國(guó)建立了全面的社會(huì)福利制度。在收入保障方面，英國(guó)建立了托底的救濟(jì)制度，同時(shí)實(shí)行多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中基本養(yǎng)老金覆蓋全民。在醫(yī)療服務(wù)方面，1946年，英國(guó)通過(guò)了《國(guó)家醫(yī)療服務(wù)法案》，并從1948年開(kāi)始實(shí)行，NHS由稅收融資，所有英國(guó)國(guó)民都能享受到免費(fèi)的全面醫(yī)療服務(wù)。因此，塵肺病人作為普通國(guó)民，一方面，能夠享受到基本的救濟(jì)保障和基本養(yǎng)老金，另一方面，也能夠享受所有的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，同時(shí)，還能享受護(hù)理院服務(wù)、家政服務(wù)等。

但塵肺病人還有一些特殊政策。在英國(guó)，塵肺病被認(rèn)為是最重要的職業(yè)病，并從1946年英國(guó)國(guó)家社會(huì)保障制度建立以來(lái)，把它放入了社會(huì)保險(xiǎn)體制的保障范圍。英國(guó)塵肺病保障制度主要包括三個(gè)方面：

一是社會(huì)保障制度的有關(guān)規(guī)定，包括產(chǎn)業(yè)傷害補(bǔ)償計(jì)劃（Industrial Injuries Scheme，即英國(guó)主要的工傷保險(xiǎn)計(jì)劃）、工人補(bǔ)償計(jì)劃（后被塵肺和棉塵肺補(bǔ)償計(jì)劃取代）。塵肺病補(bǔ)償制度取決于受雇時(shí)間。1948年7月5日前受雇的工人受塵肺和棉塵肺補(bǔ)償計(jì)劃覆蓋，1948年7月5日后受雇的工人受產(chǎn)業(yè)傷害補(bǔ)償計(jì)劃覆蓋。待遇內(nèi)容包括一次性補(bǔ)償、每周補(bǔ)貼和贍養(yǎng)者待遇。

二是《塵肺病等（工人補(bǔ)償）法案》規(guī)定的補(bǔ)償。它是國(guó)家專門(mén)出臺(tái)的政策規(guī)定。該補(bǔ)償制度創(chuàng)建于1979年，是一個(gè)獨(dú)立法案，與《英國(guó)社會(huì)保障法》是并行的。保障對(duì)象主要是四種塵肺相關(guān)疾病的受害者，包括：塵肺?。òㄊ蕹翜Y矽肺病和高嶺土?。?；彌漫性間皮瘤；棉塵病；彌漫性胸膜增厚和原發(fā)性肺癌如果伴有石棉沉滯癥或彌漫性胸膜增厚。這些受害者的雇主已經(jīng)關(guān)閉破產(chǎn)，或者已經(jīng)無(wú)法通過(guò)法院訴訟手段獲得補(bǔ)償。該計(jì)劃提供一次性待遇，待遇水平明顯低于通過(guò)訴訟手段獲得的待遇。該計(jì)劃一開(kāi)始由英國(guó)環(huán)境、交通和地區(qū)部管理，2002年轉(zhuǎn)由英國(guó)工作和養(yǎng)老金部管理。

2.4 法國(guó)

1945年，石棉肺被列入法國(guó)職業(yè)病目錄。法國(guó)石棉肺發(fā)生率和石棉使用情況密切相關(guān)，1974年法國(guó)石棉進(jìn)口量達(dá)到頂峰，隨后逐年下降，目前已經(jīng)全面禁止石棉使用。但石棉肺的潛伏期較長(zhǎng)，一般為20—40年，因此專家預(yù)測(cè)，法國(guó)石棉肺發(fā)生高峰應(yīng)當(dāng)在2010—2020年，但在2030—2040年左右將最終消失。2000年，共有2943例石棉肺患者獲得工傷保險(xiǎn)制度的補(bǔ)償。近年來(lái)，補(bǔ)償人數(shù)不斷增加，主要因?yàn)榉艑捔藢?duì)石棉肺享受待遇的條件。因?yàn)槭薹螡摲陂L(zhǎng)，因此法國(guó)規(guī)定受害者只要證明能有5年的職業(yè)暴露期，就能獲得補(bǔ)償。

根據(jù)法國(guó)有關(guān)規(guī)定，2002年之前，法國(guó)石棉肺患者僅能獲得工傷保險(xiǎn)制度的津貼。但根據(jù)2002年高級(jí)法院一項(xiàng)判決，如果石棉肺受害者能夠證明雇主在預(yù)防石棉肺方面存在過(guò)失，那么石棉肺受害者可以獲得雇主的一次性額外補(bǔ)償。舉證責(zé)任由石棉肺受害者承擔(dān)，法院主要從雇主經(jīng)營(yíng)范圍、預(yù)防措施、雇員石棉暴露期等進(jìn)行判斷。同樣根據(jù)2002年的上述法院判決，法國(guó)建立了“石棉受害者補(bǔ)償基金”（FIVA），2002年預(yù)算為5.52億歐元，其中25%來(lái)自法國(guó)就業(yè)和團(tuán)結(jié)部，75%來(lái)自工傷保險(xiǎn)基金。石棉肺患者在享受工傷保險(xiǎn)待遇的情況下，可以繼續(xù)向該基金申請(qǐng)補(bǔ)償，而不再需要通過(guò)法院訴訟手段，向雇主索取賠償。但石棉肺患者有選擇權(quán)，可以向該基金申請(qǐng)補(bǔ)償或者向法院提起針對(duì)雇主的訴訟，二者的補(bǔ)償不能兼得。如果石棉肺患者獲得基金補(bǔ)償，就不能再向法院提起訴訟，以獲得雇主補(bǔ)償。該基金需要對(duì)雇主實(shí)行代位追償。不過(guò)，F(xiàn)IVA基金補(bǔ)償水平遠(yuǎn)低于訴訟裁決獲得的補(bǔ)償。

2.5 荷蘭

荷蘭沒(méi)有專門(mén)的工傷保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定適用于所有人，不管是否與工作有關(guān)，因此職業(yè)病的醫(yī)療和殘疾等待遇在養(yǎng)老和醫(yī)保制度下解決。職業(yè)病通過(guò)訴訟方式可以獲得額外補(bǔ)償。

在20世紀(jì)90年代，大多數(shù)雇主和保險(xiǎn)公司選擇通過(guò)庭外和解方式，解決石棉所致職業(yè)病補(bǔ)償問(wèn)題，只有少數(shù)通過(guò)法院訴訟方式解決。為了對(duì)石棉所致職業(yè)病工人進(jìn)行快速補(bǔ)償，2000年荷蘭建立了“石棉受害者協(xié)會(huì)”（IAV），專門(mén)對(duì)有過(guò)石棉職業(yè)接觸史并患上間皮瘤的工人進(jìn)行補(bǔ)償。協(xié)會(huì)代表來(lái)自雇主、工會(huì)、政府、保險(xiǎn)公司等各方，它作為調(diào)停者角色，對(duì)雇主和石棉受害者進(jìn)行居間調(diào)解。獲得補(bǔ)償?shù)氖芎φ弑仨毞艞墝?duì)雇主的訴訟權(quán)利。對(duì)于雇主仍然存在的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是52701歐元，其中47429歐元為精神賠償、2636歐元為身體損傷賠償、2636歐元為喪葬費(fèi)，第一項(xiàng)賠償標(biāo)準(zhǔn)是固定的，后兩項(xiàng)賠償可以根據(jù)受害者情況相應(yīng)增加。對(duì)于雇主已經(jīng)不存在的，受害者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是16476歐元。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)根據(jù)CPI進(jìn)行年度調(diào)整。

石棉受害者協(xié)會(huì)不受理職業(yè)接觸史發(fā)生在30年以前的案例。這些受害者可以通過(guò)政府渠道。如果石棉受害者無(wú)法起訴雇主或者從IAV獲得補(bǔ)償，“政府石棉協(xié)會(huì)”（GAI）會(huì)進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。補(bǔ)償條件是要提供間皮瘤和職業(yè)暴露史的證據(jù)，補(bǔ)償水平是一次性15882歐元。

3 塵肺病保障的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

塵肺病是一種沒(méi)有醫(yī)療終結(jié)期的致殘性職業(yè)病，目前國(guó)內(nèi)外對(duì)此尚無(wú)特效藥物治療。塵肺病的治療費(fèi)用隨著病情的推進(jìn)會(huì)越來(lái)越多，費(fèi)用的大量支出集中在并發(fā)癥產(chǎn)生及病人生命的后期。在我國(guó)，如果塵肺病人無(wú)法享受工傷保障，僅參加城鎮(zhèn)職工或者城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，則可以享受基本醫(yī)保待遇，并根據(jù)條件依次享受大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助待遇，但醫(yī)保政策有報(bào)銷比例限制。多部門(mén)出臺(tái)的農(nóng)村貧困人口大病專項(xiàng)救治政策涵蓋了塵肺病，但受惠群體有限，多數(shù)塵肺病人醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)仍然較重。同時(shí)，作為職業(yè)病，塵肺病人無(wú)法享受工傷保障，對(duì)醫(yī)?；鹨膊焕?。

塵肺病是工業(yè)發(fā)展過(guò)程中的產(chǎn)物，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)勞動(dòng)者都曾深受其害。在解決塵肺病保障問(wèn)題的過(guò)程中，主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒：

3.1 塵肺病保障專門(mén)單獨(dú)立法

作為職業(yè)病中最重要的一種，各國(guó)對(duì)塵肺病均高度重視，部分國(guó)家對(duì)塵肺病預(yù)防和補(bǔ)償做出專門(mén)立法。比如，日本1948年就考慮對(duì)塵肺病單獨(dú)立法，由于各方觀點(diǎn)不一致，直到1955年，日本通過(guò)《硅肺病和脊髓外傷的特殊保護(hù)法》，1960年又專門(mén)通過(guò)了《塵肺病法》。南非《礦山和工程職業(yè)病法》已有100多年的歷史，該法案僅對(duì)礦工和前礦工的職業(yè)性肺病提供賠償。韓國(guó)1964年通過(guò)法案建立工傷保險(xiǎn)制度，1984年又通過(guò)《塵肺病預(yù)防和塵肺病工人保護(hù)法案》。美國(guó)、英國(guó)、中國(guó)香港地區(qū)等也均對(duì)塵肺病進(jìn)行專門(mén)立法，有力保障塵肺病人權(quán)益。我國(guó)目前雖然已有《職業(yè)病防治法》和《工傷保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)對(duì)職業(yè)病進(jìn)行保障，但對(duì)職業(yè)病中最重要的塵肺病并無(wú)單獨(dú)規(guī)定，尤其是用人單位已經(jīng)不存在或者無(wú)法確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的塵肺病人，矛盾相對(duì)突出，應(yīng)當(dāng)有專門(mén)的保障政策。

3.2 塵肺病保障問(wèn)題的解決需要多渠道、多部門(mén)合力

工傷賠償只是一個(gè)方面，其他社會(huì)救濟(jì)渠道也需要暢通，同時(shí)政府部門(mén)、社會(huì)組織等應(yīng)該共同參與。如果一個(gè)國(guó)家社會(huì)福利制度完善，塵肺病人可以從多個(gè)渠道獲得幫助，其生活狀況就會(huì)較好，工傷保險(xiǎn)制度壓力就會(huì)較小。否則，塵肺病人就會(huì)更加關(guān)注工傷保險(xiǎn)利益。職業(yè)病的醫(yī)療待遇尤其重要，在實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療的國(guó)家，或者醫(yī)療保障程度較高的國(guó)家，職業(yè)病人的權(quán)益保障較好，社會(huì)問(wèn)題較小。如果再加上社會(huì)救濟(jì)制度，塵肺病人陷入悲慘境地的概率較小。以英國(guó)為例，“二戰(zhàn)”后建立了全面的福利保障制度，英國(guó)所有公民均受基本養(yǎng)老金制度覆蓋，全民享受免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)，同時(shí)還有社會(huì)救濟(jì)制度兜底，雖然塵肺病人數(shù)量在歐洲工業(yè)化國(guó)家中較多，但沒(méi)有成為較大的社會(huì)問(wèn)題。

由于塵肺病潛伏周期長(zhǎng)，我國(guó)農(nóng)民工流動(dòng)性大，勞動(dòng)用工不規(guī)范，農(nóng)民工患上塵肺病后，很難有材料支持以獲得職業(yè)病診斷證明，從而也難以認(rèn)定為工傷，無(wú)法享受工傷保險(xiǎn)待遇，只能以醫(yī)?；颊呱矸菥歪t(yī)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，考慮到這部分群體的特殊性，可采取多部門(mén)綜合施策，以解決醫(yī)療救治費(fèi)用。首先，按照現(xiàn)行醫(yī)保制度，由醫(yī)保部門(mén)根據(jù)基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等政策給予保障，這也是目前實(shí)際在操作的。其次，對(duì)于上述醫(yī)保制度無(wú)法覆蓋的醫(yī)療救治費(fèi)用，可以創(chuàng)新政策，考慮由工傷保險(xiǎn)基金或者專門(mén)建立的專項(xiàng)基金實(shí)施醫(yī)療救治費(fèi)用兜底。在具體經(jīng)辦上，建立和加強(qiáng)醫(yī)保經(jīng)辦部門(mén)和工傷經(jīng)辦部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)和信息共享工作機(jī)制，做好部門(mén)對(duì)接，對(duì)塵肺病人報(bào)銷費(fèi)用按照工作流程及時(shí)審核、支付，保障待遇發(fā)放到位。

3.3 解決歷史遺留塵肺病保障問(wèn)題要預(yù)防與補(bǔ)償并舉

通過(guò)專門(mén)的補(bǔ)償制度，解決歷史遺留塵肺病保障，同時(shí)通過(guò)更加完善的預(yù)防制度，避免新的塵肺病人增加，以及擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面，使得新的塵肺病人有長(zhǎng)效保障機(jī)制。其中，預(yù)防和擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面是解決塵肺病保障的長(zhǎng)久之計(jì)，而專門(mén)的補(bǔ)償制度是解決歷史遺留塵肺病保障的權(quán)宜之計(jì)，做好預(yù)防和擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面是出臺(tái)專門(mén)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)。專門(mén)的補(bǔ)償制度有多種形式。塵肺病在職業(yè)病中數(shù)量最多，市場(chǎng)失靈導(dǎo)致商業(yè)保險(xiǎn)介入困難，因此部分沒(méi)有建立社會(huì)工傷保險(xiǎn)基金的國(guó)家或地區(qū)，往往要建立專門(mén)的塵肺病基金，由財(cái)政撥款來(lái)解決歷史遺留塵肺病保障問(wèn)題，如美國(guó)、中國(guó)香港等。另外，還有一些實(shí)行社會(huì)工傷保險(xiǎn)制度的國(guó)家，為避免雇員和雇主之間長(zhǎng)期的訴訟糾紛，也通過(guò)財(cái)政撥款、工傷保險(xiǎn)基金劃入等方式，建立專門(mén)的基金，對(duì)雇員進(jìn)行補(bǔ)償，如法國(guó)、荷蘭等。

3.4 塵肺病保障待遇發(fā)放要穩(wěn)妥、有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮

一方面，塵肺病納入保障范圍是一個(gè)逐步過(guò)程。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)塵肺病認(rèn)識(shí)逐步加深，保障范圍是逐步放寬的。以石棉相關(guān)疾病為例，石棉肺、石棉導(dǎo)致的肺癌、間皮瘤、胸膜斑塊是逐步納入職業(yè)病目錄并享受相關(guān)待遇的。在對(duì)塵肺病的診斷技術(shù)上，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也是逐步放寬，從而將更多塵肺病人納入保障范圍。另一方面，在塵肺病人納入保障范圍后，在沒(méi)有其他工傷待遇的情況下，一般不發(fā)放一次性待遇。從政府角度來(lái)看，一次性待遇并不能一勞永逸地解決問(wèn)題，一旦塵肺病人將一次性補(bǔ)償花完，仍將需要幫助，又成為社會(huì)問(wèn)題。但雇主賠償可以采取一次性賠償。比如，香港地區(qū)一開(kāi)始就通過(guò)一次性補(bǔ)償解決歷史遺留塵肺病保障問(wèn)題，但無(wú)助問(wèn)題解決，最終又不得不采取發(fā)放長(zhǎng)期待遇。