美國和墨西哥環境保護制度比較
——以空氣立法為例

胡耀宇

（內蒙古師范大學 內蒙古呼和浩特 010000）

上世紀70年代開始，特別是《人類環境宣言》通過后，國際社會掀起了環境保護的熱潮。美墨兩國作為宣言的參與國，在這一時期也開始建立各自的國家環境保護體系。兩國在70年代都設立了旨在解決國家環境危機，應對環境污染的環境部門，并頒布了多項與空氣質量相關的法律條文。兩國都是聯邦制國家，但由于兩國發展程度有巨大差異，對環境問題的認識不同，兩國在環境機構的設立，空氣立法上也呈現不同的發展趨勢。

兩國環境保護部門的設立和發展

1970年7月，為滿足公眾對環境安全的需求，美國總統尼克松發布了《一九七零年政府改組計劃第三號令》，把分散于農業部、健康、教育和福利部、內政部及原子能委員會、聯邦放射物管理委員會、環境質量委員會等部門的環境保護職能集中在一起，成立美國國家環保局。1970年12月2日，美國國家環境保護局正式成立，該機構的第一任局長威廉·魯克爾斯豪斯于1970年12月4日宣誓就職。環境保護局是美國聯邦政府一個獨立行政機構，負責維護自然環境與保護人類健康不受環境危害及污染影響。在此之前，聯邦政府沒有專門應對環境污染問題的國家部門。環境保護局不在內閣之列，但與內閣同級，因此需聯邦參議院投票同意任命。為滿足管理聯邦環境活動的需要，美國環保局規模龐大，獨立執法，權威很高，所轄機構包括華盛頓特區總局、10個區域分局。美國環境保護局從創立到今天，一直在發展壯大，工作人員從70年4,084人發展到2020年14,172人，其內部各部門對于不同類型的環境危機處理也開始明確?？諝馕廴疽恢笔黔h境保護局重點考慮的環境問題之一。環保局成立之初，就曾提出環境保護局可以與各州一起制定和執行有關空氣和水質以及單個污染物的標準，之后環境保護局設立了空氣和輻射辦公室，負責制定和執行控制空氣污染的國家計劃，管理《清潔空氣法》《原子能法》，以及其他適用的環境法。

同美國的環境保護局相比，墨西哥的國家環境保護部門雖經歷多次變遷，但始終存在缺乏權威，執法力度較弱，權責不分明的問題。墨西哥第一個環境和自然資源政府機構成立于1972年，是隸屬于衛生和援助部的改善環境秘書處。1976年隨著《聯邦公務員制度組織法》的頒布，部分環境和自然資源問題被分配給了衛生和福利部、人類住區和公共工程部、農業和水利資源部，土地改革部和漁業部。兩年后，由9個州秘書處和2個國家部門的負責人組成的跨部門環境衛生委員會成立，其目標是實施環境衛生政策、防止和控制污染，保持生態平衡，恢復和改善環境。1982年，對《聯邦公務員組織法》的一項改革使環境權責移交給了城市發展和生態部，在那里，環境政策的制定工作集中在其主管的生態部門。但是與環境和自然資源問題有關的其他政府實體仍然存在，例如農業和水利部。1992年，城市發展和生態部改組為社會發展部，兩年后，環境事務又從社會發展部脫離，改以環境、自然資源和漁業部的名稱設立了一個新辦公室。1992年的改組，使墨西哥自然資源的管理和環境政策的制定終于統一在了同一行政單位下，但此時，這一部門還不是一個純粹的環境保護部門。2000年，環境和自然資源部正式成立，墨西哥的國家環境保護部門經歷近三十年的變遷最終成型。設在環境保護管理秘書處下的空氣質量管理與污染物排放和轉移總局是墨西哥環境和自然資源部內負責專管空氣質量的部門。

兩國空氣質量相關法比較

早在上世紀五十年代，美國已經就空氣污染問題進行過聯邦層面的立法。1955年7月通過的《空氣污染控制法案》，為聯邦政府在空氣污染方面的研究提供了資金。1963年頒布的《清潔空氣法案》是美國第一部關于空氣污染控制的聯邦法律，它在美國公共衛生局內部建立了聯邦計劃，并授權研究用于監測和控制空氣污染的技術。1967年頒布了《空氣質量法》，進一步擴大了聯邦政府的活動范圍。根據該法律，當某一區域出現跨州空氣污染時，聯邦將啟動執法程序。作為這些程序的一部分，聯邦政府首次進行了廣泛的環境監測研究和固定污染源檢查。此外，1967年的《空氣質量法》還授權對空氣污染物排放清單，環境監測技術和控制技術進行擴展研究。

1970年頒布的《清潔空氣法案》，使聯邦政府在空氣污染控制中的作用發生了重大變化，為州和聯邦共同參與環境事務建立了框架。同年十二月，新設立的環境保護局依據法案內容，開始行使對全國公共環境健康監管、環保技術開發等職責。1970《清潔空氣法案》授權制定全面的聯邦和州法規，以限制固定（工業）源和移動源的排放。法案啟動了四個監管計劃：“國家環境空氣質量標準；州實施計劃；新源性能標準和國家有害空氣污染物排放標準”其中，國家環境空氣質量標準主要針對臭氧、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、鉛和顆粒物這六種污染物制定。州實施計劃（SIPs）由各州自行制定，國家環保局進行審批和監督，計劃內容為在規定期限內制定改善空氣質量的州計劃，從而符合國家環境空氣質量標準。

在1970年《清潔空氣法案》的基礎上，1977年和1990年又出臺了新的修正案——1977《清潔空氣法案修正案》和1990《清潔空氣法案修正案》。前者更進一步地細化了污染防治的工業技術，制定了最佳可用控制技術，適度可用控制技術和最低可實現排放率來減少固定污染的排放。后者授權開展酸雨沉降控制項目，批準了一項控制189種有毒污染物的計劃，其中包括先前由《國家有害空氣污染物排放標準》規定的那些物質；擴大和修改有關達到國家環境空氣質量標準的規定；擴大和修改了執法權限；設立了一項計劃，逐步淘汰消耗臭氧層的化學物質。

在空氣立法方面，1971年3月墨西哥通過了第一部基本環境法《聯邦環境污染防治法》的一般規定，當月還頒布了一項附屬條例《煙塵排放造成大氣污染防治條例》。兩項立法制定了墨西哥最早的一般排放物和顆粒物標準，并以罰款和關閉工廠的方式來懲罰違規者。例如該法第29條明確規定“在聯邦行政部門發布的法規中，違反本法規定，將受到以下處罰：1）罰款50比索至10萬比索；2）暫時、全部或部分查封污染源，并按上述規定處以罰款；3）暫時或永久關閉產生或排放污染物的工廠或企業，并根據本條第一部分處以罰款?！?/p>

1982年1月頒布的墨西哥《聯邦環境保護法》對空氣質量標準和制裁進行了升級，隨后的法規完善了空氣質量標準，并于1982年11月生效。這項法律取代和納入了1971年早期法律的環境立法，并進一步確定了對違反墨西哥環境法規者的制裁?！斑@些制裁在1983年12月通過的立法中得到了加強，該法案允許處以墨西哥聯邦區最低工資的20到2萬倍的罰款，最高六年監禁的體罰，工廠關閉，以及聯邦機構采取更大的協同行動來查明罪犯?！?/p>

1988年，馬德里行政當局用一部新的《生態平衡與環境保護總法》取代了1982年的立法，該法納入了早期立法的主要規定，進一步明確了城市發展和生態部、相關聯邦機構、各州的行政和監管職能，以及州和城市的空氣質量管理。為最終發布在《墨西哥官方規范》（NOMs）中的空氣標準制定建立了框架。這些標準規定了：1）燃燒過程中的煙囪排放物；2）特定行業的點源排放，例如，汽車制造過程中的揮發性有機化合物、懸浮顆粒總量、水泥廠的溢散排放等；3）移動源排放物，例如，柴油廢氣的不透明度；汽油車的一氧化氮、一氧化碳和碳氫化合物排放物；以及天然氣和替代燃料車輛的其他排放物。這些標準代表了國家對排放控制的最低要求，允許各州實施更嚴格的標準。

1996年，為了滿足社會對環境保護的新要求，《生態平衡與環境保護總法》又進行了新的修訂，包括針對各種目的的重大創新。其中包括：“建立行政、執行和環境監測的有序、有效和漸進的權力下放過程，以爭取地方當局的更大參與；擴大公民參與環境管理的法律范圍，辦法是通過大眾投訴、獲得環境信息以及通過法律手段對違反現行法律的損害環境行為提出質疑等機制；納入環境管理的經濟工具，開展環境審計工作?！?/p>

墨西哥同樣要求各州的環境部門和聯邦機構共同參與空氣污染的治理。聯邦法律要求地方環境當局與環境與自然資源部合作，制定地方空氣質量管理計劃（PROAIREs）。這些計劃旨在通過使用排放清單和在固定地點監測站收集的信息，減少人口接觸高濃度污染物。PROAIREs與美國SIPs不同，該計劃的制定并不是為了達到空氣質量標準，而是建議采取一系列控制措施，逐步改善某個城市的空氣質量。

結論

美墨兩國在環境機構的發展上存在很大的差距，美國環境保護局擁有更龐大的體系，更充足的財政支持以及更先進的技術支持。而墨西哥聯邦層面的環境機構經歷了近三十年的變遷才轉變為一個專門管理環境事務的機構。在空氣立法方面，美國比墨西哥發展早，有多項專門針對空氣污染而制定的空氣法案。墨西哥與空氣有關的立法也比較豐富，但是并不符合墨西哥的國情，導致其嚴重缺乏執行力，限制了墨西哥處理空氣污染的能力。但是客觀來說，高度借鑒歐美經驗的墨西哥環境法是先進的，相似的環境立法和環境標準為美墨兩國在環境事務上的合作提供了便利條件。正是基于這一點，美墨兩國在聯合應對邊境空氣污染時，減少了許多不必要的摩擦和繁瑣的談判，簽署了《拉巴斯協定》和眾多環境合作計劃，取得了巨大的成功。