地方政府融資平臺公司債務風險及其防范措施

譚本軍

摘 要 近年來，為解決地方政府融資平臺公司債務問題，國家出臺了多項政策和規定，地方政府融資平臺公司新增的債務將由公司自己承擔。在自負盈虧的約束下，地方政府融資平臺公司債務風險較高，生存壓力較大。本文針對地方政府融資平臺公司債務風險防控中存在的問題提出優化策略，以期能有效降低地方政府融資平臺的債務風險。

關鍵詞 地方政府融資 債務風險 風險防范

一、地方政府融資平臺公司投融資環境及債務組成

目前，我國地方政府融資平臺公司的債務主要由長期借款、一年內到期的非流動負債、預收款項、長期應付款、其他應付款以及短期借款等組成。2015年之后，國家將地方政府融資平臺公司債務和地方政府債務逐漸分離，地方政府融資平臺公司新增的債務不再等同于地方政府債務，而在后續要求中，也明確提出地方政府融資平臺公司不得利用政府資源來干預金融機構正常經營行為。相比其他企業，地方政府融資平臺公司目前主要的經營方向集中于政府公益項目、基礎設施建設等方面，投資范圍受限，投資收益率不高，且投資回收期較長，現金流穩定性不強，各種因素疊加使得公司償債能力較弱，以新債償舊債是常態，負債增速較快。而且地方政府融資平臺公司的融資手段也較為有限，考慮到融資成本問題，公司常將銀行貸款作為主要的融資渠道，對金融工具的應用不夠深入。隨著供給側改革的深入與“降杠桿”的要求，地方政府融資平臺公司債務是防控金融風險的重點對象[1]。

二、地方政府融資平臺公司債務風險控制現狀

（一）風險控制組織結構分析

目前，我國多數地方政府融資平臺公司為控制債務風險，成立了銀行貸款領導小組、債務管理小組等，在組織機構中設有專門辦公室、融資部門、資金部門等，負責分析公司各申報項目，將符合貸款條件的項目及時上報審核，并監管公司資金流動和使用情況，統籌安排公司所貸資金的借入、使用以及后期償還等工作。

（二）債務風險控制制度分析

針對我國地方政府融資平臺公司債務管理和風險控制，國家也出臺了一些政策規定，公司也據此制定了貸款資金管理方法、內部審計暫行辦法等制度規章，多數地方政府融資平臺公司雖建立了債務風險控制制度體系，但平臺公司對革新債務風險控制制度的認識不到位，平臺公司沒有推動債務風險控制制度改革、完善的主動性，現有風控制度未得到及時更新。

（三）債務風險防控措施分析

目前，地方政府融資平臺公司對于從商業銀行籌集到的資金，基本按照銀行放貸要求提供各項書面資料、處置貸款資產，風險防控效果較好。但對于非銀行融資，平臺公司還未形成一套規范、系統的管理方法，債務的風險評估主要按財政審計的相關模式進行，實際債務風險控制力度較弱，平臺公司對債務問題整改要求執行力度也不強，債務風險管理較為粗放。

三、地方政府融資平臺公司債務風險防控中存在的問題

（一）過度依賴地方政府

受地方融資平臺公司管理體制的影響，雖然地方政府融資平臺公司和地方政府之間逐漸分割開來，但我國地方政府融資平臺公司部分過往債務還款負責人仍然為地方政府，這就使得地方政府對融資平臺公司部分債務的償還負有一定的救助責任，再加上地方政府融資平臺公司盈利能力弱，獨自償還債務的難度較大，迫使其只能依賴地方政府來周轉債務償還。在此背景下，地方政府融資平臺公司對地方政府仍然存在較強的依賴性，自身對債務風險的防控還不夠重視。

（二）融資渠道相對單一

在地方政府融資平臺公司的債務中，長期借款和預收款項占比較高，二者比例占有一半多，但地方政府融資平臺公司融資主要依靠商業銀行、國家開發銀行等金融機構，融資方式以銀行貸款為主，少部分為融資租賃，多數公司對銀行承兌、債券的認識不深，應用不足。在當前我國大力調整商業銀行借貸規范，加大地方政府融資平臺公司舉債融資整改力度的背景下，地方政府融資平臺公司獲取商業銀行貸款的難度也在逐漸增加，公司融資受限，不利于平臺公司債務風險防控[2]。

（三）融資規劃不夠科學

相比一般企業經營管理而言，地方政府融資平臺公司事實上不能完全理解為一個可以獨立運營、自我約束、權責明確的實體，平臺公司在實際管理時，并不能獨自決定投資活動的開展，在投資項目的選擇上較為受限，主要集中于區域基礎設施、公益設施等方面的建設或者代建政府投資的相關工程，不能只按照投資收益、投資回報等來選擇投資項目，這給平臺公司融資規劃也帶來了難度。從當前地方政府融資平臺公司短接長投、以新債還舊債的現狀來看，多數公司的融資規劃還不夠科學、合理。

（四）債務風險監管不嚴

地方政府融資平臺公司內部審計仍然存在獨立性較弱的通病，公司審計部門難以有效行使監督權，而且部分平臺公司審計工作受多方因素的影響制約，審計人員專業水平與知識領域也較為簡單，對公司業務活動的了解不夠全面、深入，難以及時發現存在的深層次的問題，不能就負債風險方面的內控有關情況發表合理的內部控制評價意見，審計報告無法為公司債務風險管控決策提供有效支持。

四、地方政府融資平臺公司防控債務風險的對策

（一）健全現代化企業管理模式

首先，地方政府融資平臺公司應健全治理結構。按照黨委會、董事會、監事會以及管理層的管理結構，重塑公司部門崗位，按照政企適度分開、權責分明的原則，明確劃分各部門、各崗位權責，彼此間相互制衡，確保各結構各司其職、規范運轉。其次，公司應完善議事規則和制度。地方政府融資平臺公司正處于商業化轉型的關鍵時期，平臺公司應參考國家關于“三重一大”決策的相關要求，在內部建立符合公司自身發展的重大決策、重大項目安排以及大額資金運作的決策程序和制度，科學、嚴格地開展投融資項目審核工作，強調項目投資可行性分析以及成本控制的重要性，在公司運營中，嚴格按照決策制度進行[3]。再次，要建立健全責任追究制度和績效考核制度，既要將公司債務風險防控工作和每個部門、崗位責任掛鉤，也要和個人利益關聯，通過合理的績效激勵提升人員工作的積極性。

（二）構建多層次融資渠道

首先，平臺公司應主動拓展融資渠道，利用股權融資、公司債券、項目融資等多種融資方式，提高公司融資能力，降低對地方政府的依賴，不斷優化公司資產負債結構。其次，平臺公司應控制舉債規模，逐漸減少新增債務，以此來控制總負債量。為此，在年度預算編制時，應先考慮舊債的償還，再將剩余的資金預算用于新建項目。同時，在年度管理中，公司應強調債務追蹤的動態性，由融資管理人員及時追蹤公司債務變動情況，及時上報管理者，采取措施解決問題。

（三）加強市場化運作

地方政府投融資平臺公司還應加強市場化運作，加快公司從政府融資載體轉向市場化主體的過程，并根據當地經濟發展特色、項目發展前景等，通過并購整合提高公司“造血”能力，充分利用每一項資產。首先，針對可資產化的資源，平臺公司應及時和當地政府部門等進行充分溝通，就該部分資源的注入，商討出雙方都可接受的措施，充實公司資產。其次，針對可規劃利用的土地資源，公司應提前和規劃部門進行交流，做好對接工作，編制合理的土地資源開發項目計劃書，并在土地和債務間建立鎖定機制，以便充分發揮土地價值，保證債務的可償還性。

（四）完善債務風險監管機制

地方政府投融資平臺公司需要從審計、法律、紀檢等多個角度出發。首先，要建立健全債務風險內控體系。從公司投融資項目的前期審核、中期監督以及后期追蹤全過程對債務風險進行監管。在前期項目審核時，公司需收集整合項目相關資料、市場信息等進行項目可行性分析，對項目所需投入的金額、項目收益以及回報期等進行細致預測;在項目中期，公司需嚴格落實各項監督手段，通過對項目現金流、擔保等風險點的檢測，動態監管公司財務管理工作，及時進行債務風險預警，再在財務人員的協助下，制定有效的防控方案，提高公司防范債務風險的能力;在項目后期，平臺公司需要對當期運營中存在的債務風險以及債務風險防控手段的有效性進行評估，編制報告提交給公司管理者，為債務風險防控體系的完善提供有效意見。

五、結語

政企分離是未來地方政府融資平臺公司發展的趨勢，地方政府融資平臺公司應堅定市場化發展理念，以提升自身盈利能力為管理中心，提升公司“造血”能力，同時做好融資渠道拓展、債務風險監管體系完善等工作，保證平臺公司債務償還能力。

（作者單位為成都交投簡州新城城市綜合運營有限公司財務融資部）

參考文獻

[1] 饒祖卉，彭碧婷，陳欣儀.湖南省地方融資平臺公司債務風險與化解研究[J].現代商業，2019（34）：88-90.

[2] 潘理權，程霞珍，吳義達.分類推進地方政府融資平臺公司市場化轉型[J].地方財政研究，2019（12）：43-47+59.

[3] 魏洪福，付錦泉，孟曉倩.京津冀區域地方政府投融資平臺公司財務風險研究[J].會計之友，2019（04）：38-43.