美國商業(yè)銀行破產處置經驗及啟示

邢天怡 尹俊偉

摘? ?要：美國是世界上最早建立存款保險制度的國家之一，上世紀30年代經濟危機爆發(fā)以來，美國大量銀行機構破產倒閉，但美國政府完善了以監(jiān)管當局為主導的“雙重多頭”監(jiān)管機制，制訂專門適用于銀行機構的特殊法律，賦予聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）較大自主權力，建立高度市場化的處置機制。FDIC按照成本最小化原則實行特有的“五一機制”，這極大降低銀行破產處置成本，提高處置效率，縮短處置時間，確保銀行破產機構及時有序退出，有效維護公眾信心和金融體系穩(wěn)定。

關鍵詞：破產處置;存款保險;金融監(jiān)管

中圖分類號：F831.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2020（7）-0058-06

一、美國銀行破產處置現狀

（一）美國對于銀行破產處置經驗豐富，成效明顯

美國是世界上最早建立存款保險制度的國家之一。根據FDIC數據統(tǒng)計，2001-2019年共557家銀行倒閉，受2008年金融危機影響，美國銀行破產數量及規(guī)模在2010年達到頂峰后下降，自2015年開始每年銀行破產數量保持個位數，2018年無機構破產，而2019年僅4家破產。

（二）美國銀行破產數量雖多，但資產規(guī)模占比較低

調查顯示，2001-2020年2月末美國558家破產銀行中，資產規(guī)模在100億美元以下的中小法人銀行數量占比為98.20%，中小銀行破產數量占絕大部分。從資產規(guī)模來看，其中資產規(guī)模在100億美元以下的中小法人銀行資產占全部破產銀行總資產比重僅為39.28%，不足4成。

（三）高度市場化的破產處置效率較高，處置耗時較少

以2019年美國4家破產銀行為例，其均采取第三方收購繼承的市場化處置方式，收購方收購破產銀行全部資產，破產宣布與破產收購同日完成。如肯塔基州路易莎社區(qū)銀行2019年以來資本嚴重不足，肯塔基州金融機構監(jiān)管局（DFI）和FDIC一直密切監(jiān)測該行經營情況并提示風險。在該行沒有成功解決資本問題的情況下，根據肯塔基州法規(guī)和《聯(lián)邦存款保險法》，10月25日DFI做出銀行破產決定，并任命FDIC為接管方。FDIC隨即與肯塔基州農民銀行簽署收購繼承協(xié)議并發(fā)布公告，該行接收路易莎社區(qū)銀行的所有資產與負債。

（四）FDIC通過市場化出售加快推進破產銀行資產清算，2018年存量清算資產減少5成

根據FDIC的2018年年度報告，目前FDIC所持有的破產資產中，至少90%的資產在破產方兼并收購失敗后90天內出售，2018年庫存資產的賬面價值減少11億美元，較去年同期減少48%。

二、美國銀行破產處置主要做法

（一）“雙重多頭”監(jiān)管，并賦予FDIC較大處置權力

一是對銀行機構采取權責分明的“雙重多頭”1監(jiān)管體制。目前美國實行國法銀行和州法銀行并存的雙重銀行體制，貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、聯(lián)邦儲備銀行（FED）和州銀行監(jiān)管機構四家機構對銀行機構具有監(jiān)管職能。其中，OCC及州銀行監(jiān)管機構對銀行機構的設立及破產具有決策權;而FED及FDIC負責監(jiān)督銀行日常風險合規(guī)，提示系統(tǒng)性風險2，對銀行機構的破產具有建議權。二是設立獨立FDIC，并賦予監(jiān)管和自主處置權力。FDIC于美國經濟大蕭條后的1933年成立，作為獨立的聯(lián)邦政府機構承擔三大職能：承保方、監(jiān)管方、接收方。承保方是FDIC的基本職能，目前FDIC為會員銀行每個投保存款賬戶提供最高25萬美元的保險額度，并收取風險差額費，FDIC有義務向投保儲戶償付已保存款。監(jiān)管方是FDIC有別于其他國家的特殊職能之一，其被賦予負責監(jiān)督銀行日常風險合規(guī)、向監(jiān)管者建議是否接管銀行、提示系統(tǒng)性風險等相關職能。2010年通過的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》擴大FDIC監(jiān)管職能范圍，該法案將總資產500億美元之上的系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管職責劃歸FDIC，并要求其定期向FDIC及FED提交生前遺囑（破產處置方案），經審查的生前遺囑計劃若不符合要求，FDIC及FED則可聯(lián)合決定是否應適用更加嚴格的監(jiān)管要求，并限制其業(yè)務。接收方是FDIC處置問題銀行的特定職能。若銀行被宣布破產，做出決定的監(jiān)管機構必須指定FDIC為唯一接收方，FDIC按照成本最小化原則對破產方進行及時有效的處置。

（二）銀行破產單獨立法，靈活調整和修訂相關規(guī)定

美《聯(lián)邦破產法典》明確規(guī)定，破產清算重整的內容不適用于金融機構，目前美國采用銀行破產單獨立法模式，銀行破產與重整具有一整套獨立排他的法律制度。美國國會針對銀行破產處置相繼制訂了《聯(lián)邦銀行法》（1863）、《聯(lián)邦存款保險法》（1934）、《聯(lián)邦存款保險促進法》（1991）、《聯(lián)邦存款保險安全和公平法》（2002）、《聯(lián)邦存款保險改革法案》（2006）、《多德弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（2010）等一系列法律制度，同時各州也相繼制訂了有關銀行破產的特殊法規(guī)。同時，為平衡保護債權人和金融機構利益、維護金融穩(wěn)定，美國銀行破產的相關法律還根據經濟條件、制度等因素的變化不斷進行調整。如對于接收機構的確定，最初美國在1929—1933年“大蕭條”時期由OCC指定問題銀行接收者進行破產清算，但接收者出于自身利益考慮，不斷拖延銀行清算時間，使得破產清算平均需要花費6年，其中最長清算達21年。因此《聯(lián)邦存款保險法》規(guī)定，FDIC為破產銀行的唯一接管方，且銀行破產可不經過法院，由FDIC行使接管方職責，這使得FDIC同時作為承保者及接收者，有效提高處置效率。再如，關于存款保險償付限額的確定，美國國會自1934年開始先后6次頒布相關法案修訂存款保險償付限額，通過指數化方案來確保存保償付限額實際值的穩(wěn)定增長，有效增強市場對美國銀行破產賠付信心。

（三）實行高度市場化的處置機制，市場化收購繼承占絕對主導地位

1.緊跟市場變化調整FDIC存保限額，最大化客戶覆蓋率。《聯(lián)邦存款保險法》（1934）最初規(guī)定償付限額為2500美元，后上調至5000美元，之后不斷上調償付限額，至1980年上調至10萬美元。而在2008年金融危機時期，美國國會為擴大存款保險保障范圍，緩解系統(tǒng)性金融風險，出臺《聯(lián)邦緊急經濟穩(wěn)定法案》（2008），臨時將償付限額增至25萬美元。此后，《多德弗蘭克法案》（2010）將臨時性調高的限額永久化增加至25萬美元。而根據測算，存款保險限額上調至25萬美元后，存款保險的客戶覆蓋率將達到99.7%，基本覆蓋全部存款客戶。償付限額的適時提高，不僅有助于FDIC處置金融風險，也顯著增強危機中存款儲戶對美國金融體系的信心。

2.嚴格控制銀行破產處置時間，穩(wěn)定市場預期。美國銀行破產程序由OCC或州銀行監(jiān)管機構啟動，一旦銀行被宣告破產，監(jiān)管機構將其轉交給FDIC進行處置。根據《聯(lián)邦存款保險促進法》規(guī)定，FDIC主導的銀行破產處置決議需在90天以內完成，并將破產銀行處置情況對市場予以公告。一般情況下，FDIC對破產銀行的處置采用市場化收購繼承和存款保險基金償付兩種方式，其中，市場化收購繼承在FDIC發(fā)布處置公告前所有程序都已完成，若市場化收購繼承方式失敗，則在FDIC發(fā)布處置公告后，采取存款保險基金償付方式對儲戶予以償付。目前，美國破產銀行處置主要以市場化處置為主。據統(tǒng)計，2001-2019年美國557例銀行破產處置模式中，市場收購兼并為528例，占比高達94.79%，其中“全部的收購繼承”方式占比最高（91.38%）;而存保基金償付為29例，占比僅5.21%。

市場化收購繼承（P&A）包括四種方式：一是基本的收購繼承。收購方承擔的資產通常僅限于現金、現金等價物和有價證券，承擔的負債包括FDIC受保存款所涵蓋的存款部分。二是全部的收購繼承。收購方被要求對破產方的所有資產進行“按原樣”投標，購買破產方所有資產。三是可選分攤損失的收購繼承。FDIC作為接管方與收購方對某些資產的確定損益和支出進行分攤。需共同承擔損失的資產通常是破產方的不良資產。四是過橋銀行的收購繼承。FDIC暫時承擔收購方角色，OCC或州銀行監(jiān)管機構負責成立一個新的臨時銀行，且受FDIC控制。

存保基金對儲戶進行償付包括三種方式：一是直接存款支付。FDIC將償付金額通過支票郵寄送達儲戶。而FDIC作為接收方保留破產方所有資產，并承擔清算這些資產成本的責任。二是保險存款轉賬（IDT）。破產方的受保險存款和受擔保存款將被轉移到代理機構，FDIC授權代理機構向破產方儲戶支付其受保存款金額，或應儲戶要求在代理機構開立新賬戶。三是設立存款保險國家銀行（DINB）。在沒有其他銀行愿代理支付破產方的被保險存款時，FDIC可創(chuàng)建一家DINB，破產方儲戶（通常是獲得銀行有效服務不足地區(qū)的儲戶）可在DINB獲得其被保險存款。

3.市場化處置實行特有的“五一機制”，保證對金融市場“零震蕩”。在市場化處置過程中，FDIC通過最小成本法分析選定中標的收購方，簽署收購繼承交易協(xié)議。實行特有的“周五銀行關閉、周一已保儲戶正常交易”即“五一機制”。FDIC通常在周五宣布關閉破產方，在周末FDIC、被收購方、收購方密切配合保證所有存款轉移手續(xù)辦妥，破產方營業(yè)網點交由收購方管理，并在下周一順利向破產銀行的已保儲戶進行存取款、轉賬等正常賬戶操作。具體流程如下：一是營銷授權。FDIC可向潛在收購方推銷破產銀行，但FDIC須獲得潛在收購方的監(jiān)管當局同意。二是財務信息收集。FDIC安排專家收集破產方有關資產負債等詳細財務信息，分析該機構的財務和運營現狀。三是設立虛擬數據室（VDR）4。FDIC設立VDR對從破產方相關信息資料進行編輯，為潛在收購方提供財務數據、法律文件、盡職調查信息、投標程序等詳細信息。資產評估審查（AVR）。FDIC將對破產方資產進行評估，用于估計該機構清算價值和備選處置方案成本，以確定成本最低的交易方式。七是虛擬數據室（VDR）公開。FDIC公開VDR，允許潛在競購方獲取信息，保證在投標截止之前對破產方進行盡職調查。八是邀請潛在收購方投標。FDIC邀請潛在競購方投標，但競購方需簽署保密協(xié)議。所有投標都需進行評估，并與FDIC估計的清算成本進行比較。九是現場盡職調查。獲準的潛在收購方開展現場盡職調查，以評估其價值。十是中標。FDIC授權其決議和接管部門（DRR）簽署投標批準備忘錄，并通知中標方及所有未中標方，安排中標方簽署相關法律文件。十一是破產方關閉。實施“五一機制”。

4.FDIC通過科學合理設置實現高效清算，且具有高度自主處置權。當FDIC采用市場化處置不成功時則將進行破產清算，并使用存保基金對儲戶進行償付。目前FDIC通過市場化出售加快推進破產銀行資產清算，2018年存量清算資產減少5成。根據FDIC的2018年年度報告，目前FDIC所持有的破產資產中，至少90%的資產在破產方兼并收購失敗后90天內出售，2018年庫存資產的賬面價值減少11億美元，較去年同期減少48%。目前資產清算主要包括破產方貸款等金融資產、房地產、其他資產銷售三大類，其中破產方貸款通過三個貸款銷售顧問網站5進行網上拍賣，潛在購買方可在線進行投標，貸款銷售通常在投標后的20個工作日內完成。房地產主要包括商業(yè)地產、家庭住宅、已開發(fā)和未開發(fā)的土地及銀行分支機構，FDIC通過當地房地產經紀人代理銷售和處置房產，且也會采取網上拍賣方式。其他資產包括車輛、辦公家具和設備等，銷售主要通過FDIC官網發(fā)布拍賣公告，潛在收購方可申請參加。

此外，《聯(lián)邦存款保險法》《聯(lián)邦存款保險促進法》規(guī)定，FDIC在管理破產方的資產負債時不受法院監(jiān)督，除非流程存在問題，否則其處置決定不可復審。同時，在處置時堅持存款儲戶優(yōu)先原則，即在進行任何分配之前，接管方必須全額支付存款儲戶的債權索賠，并允許一般無擔保債權人對接收方提出索賠。目前美國銀行破產處置流程后續(xù)流程包括：（1）索賠支付。任何向破產銀行提出索賠的個人必須及時向FDIC（接管方）提出索賠，否則索賠將被拒絕。（2）合同廢除或履行。FDIC可在其任命的“合理時間”（180天）廢除任何合同，但要視破產方的具體情況而定。接收方還有有限的執(zhí)行合同能力，且如果合同履行符合接收方的最大利益，則可阻止合同的另一方終止協(xié)議。（3）訴訟中止。接管方可以申請90天的訴訟中止。破產程序的自動中止在申請破產時立即生效，只有在法院命令或案件結案后才會終止。（4）撤銷欺詐性轉讓。接管方和受托方都有撤銷權。接管方可追查破產方的債務人為阻礙、拖延或欺詐而進行的欺詐性轉移，適用于在接管方任命之日前五年進行的轉讓。

三、啟示建議

（一）健全法律體系，為銀行破產提供完善制度保障

建議對風險處置事項予以專門系統(tǒng)完善，同時應明確存款保險基金管理機構為處置和接管破產銀行主導部門，并就處置方式期限、清算重組等內容進行技術性規(guī)范。

（二）發(fā)揮市場機制作用，參照成本最小化原則靈活采取多種處置方式

建議處置原則應逐漸向成本最小化過渡，最終建立市場化存款保險風險處置機制，且處置應綜合考慮各種因素并采用多種方式。

（三）以“五一機制”為導向，賦予存款保險基金管理人充分的處置職責

美國銀行破產處置經驗表明，健全的監(jiān)管體系處置風險效率較高，建議我國賦予存款保險基金管理人充分處置職責，從維護基金安全出發(fā)，提高處置效率。

參考文獻

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責任編輯、校對：王兆華