全面從嚴治黨背景下增強審計監督合力 助力海南自貿港建設

馬思羽 潘文娣 聶長森

摘 ? 要：全面從嚴治黨和中央審計委員會第一次會議對審計工作與監督合力提出了新的要求。海南自貿港作為全面深化改革開放的試驗田，在貿易、投資、政府職能轉變等多方面肩負制度創新的重擔，而審計監督合力的充分運用與有力發揮對推動海南自貿港建設決策部署落實，督促政府部門高效履職、化解制度集成創新過程中集聚的風險以及對創新制度進行評價及創新制度規范運行起到重要作用。本文基于基層外匯管理局內審工作視角，探究制約當前基層審計部門審計監督合力發揮的影響因素及其原因，并提出針對性政策建議，以期對日后增強審計監督合力，更好地服務于海南自貿港建設。

關鍵詞：審計;監督;海南自貿港

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.11.010

中圖分類號：F831.2 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）11-0083-05

一、全面從嚴治黨背景下對發揮審計監督合力促進自貿港建設提出新要求

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，推動全面從嚴治黨向縱深發展。黨的多次代表大會以及中央審計委員會第一次會議對審計工作與監督合力提出新的要求，主要表現在以下幾個方面：

（一）對審計工作提出新要求

一是強化重點領域審計，健全相關審計制度。健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，加強對黨政主要領導干部和國有企業領導的經濟責任審計，加強對重點專項資金和重大投資項目的審計;實現對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。二是加強和優化黨對審計工作的深化改革領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。組建中央審計委員會，研究提出并組織實施在審計領域堅持黨的領導、加強黨的建設方針政策，審議審計監督重大政策和改革方案，審議年度預算執行和其他財政支出情況審計報告，審議決策審計監督其他重大事項等。三是完善審計制度，提升審計監督效能。改革審計管理體制，完善審計體制，保障依法獨立行使審計監督權，整合審計監督力量，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監督盲區，增強監督效能;強化上級審計機關對下級審計機關的領導;探索省以下地方審計機關人財物統一管理;推進審計職業化建設。

（二）對監督合力提出新要求

一是增強監督合力和實效。堅持黨內監督與黨外監督、專門機關監督與群眾監督相結合，健全黨和國家監督制度;推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度，發揮審計監督、統計監督職能作用。二是以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。三是完善機構編制同紀檢監察機關和組織人事、審計等部門的協作聯動機制，形成監督檢查合力。

海南自貿港作為全面深化改革開放的試驗田，在貿易、投資、政府職能轉變等多方面肩負制度創新的重擔，而審計監督合力的充分運用與有力發揮對推動海南自貿港建設決策部署落實，督促政府部門高效履職、化解制度集成創新過程中集聚的風險，以及對創新制度進行評價及創新制度規范運行起到重要作用。

二、目前制約基層審計監督合力的因素

目前，得益于黨內監督四股力量、黨外監督八股力量（見圖1），基層審計監督工作已經取得了階段性成效。在人民銀行大監督格局下，外匯局基層審計部門已與人民銀行相關監督部門形成聯合工作機制。但基層內審部門與各監督力量的合作密切程度還有很大的上升空間，在如下幾方面存在不足。

（一）審計理念轉變慢，無法滿足海南自貿港建設需要

海南自貿港建設是要對標國際經貿規則，建立與高水平自由貿易港相適應的政策制度體系，強化事中事后監管、實施負面清單管理等改革方向的變化，實質是對政府權力的規范與制約，這需由審計等多部門監督合力推動完成。由于當前很大部分的基層審計工作還停留在傳統審計，審計人員在轉變審計工作服務自貿港發展目標定位、思想理念等方面還需要一定的時間，故審計項目的選擇、審計的深度等方面還不能很好地滿足對自貿港建設的需求，無法與其他部門形成監督合力推動海南自貿港建設。

（二）基層審計人力不足，專業能力不高

由于海南自貿港建設需要將制度系統集成創新擺在突出位置，新制度的推出除自身伴隨的風險外，也將不可避免的產生交叉領域風險，審計發現問題和防范風險的難度有所增加。但基層內審人員配置人數較為有限，內審部門人員兼崗現象十分普遍，內審工作人員在日常工作中往往只參與一個條線，或少數幾個條線工作，很少會參與所在部門全部的業務。同時，由于海南自貿港建設復雜性的提高，審計的廣度、深度、挖掘問題的難度在提高，而審計的深入性和穿透性不強，導致當前基層內審工作更多著眼于業務合規性、檔案材料齊全性等相對簡單的問題，風險預警和綜合研判不足，缺乏對工作效率、履職風險的深度排查，不能深層次地探究自貿港建設面臨的問題根源和體制機制性問題并從推進改革、促進自貿港建設、有效化解矛盾方面提出有價值的審計建議。

（三）多頭重復檢查，審計監督資源浪費

由于缺乏詳細的統籌計劃，當前黨內黨外多股監督力量往往從不同方面對同一被檢查對象重復開展監督，給被檢查對象日常工作的開展帶來干擾，導致被檢查部門需要抽出大量精力應付來自審計等監督部門的檢查，造成審計監督資源的浪費，不利于被檢查部門積極探索推動海南自貿港建設的新政策落地方案。

（四）成果信息共享不足，審計成果轉化有待加強

行政管理部門的多元化與信息共享機制不完善，導致審計成果共享不足，審計成果得不到有效利用轉化。一是行政管理部門事權繁雜，可互相借鑒的審計成果不多。海南自貿港尚未實現大部門改革，港內海關、稅務、商務、金融、外匯等部門各司其職，工作內容、職責區別較大，審計主體的多樣性決定了可共享的審計內容較為有限。二是當前信息成果共享的標準不明確，是否涉密、以什么方式開展共享，共享到什么程度都還沒有形成統一的尺度。

（五）同級監督難開展，監督成效打折扣

同級監督難是各個監督力量難以深入挖掘問題的普遍現象。外匯局基層內審部門多隸屬于綜合處室，獨立性不強，且從事內審工作的同事與其他業務條線的同事朝夕相處，開展內審工作時若沒有局領導的高度重視，很容易形成思想障礙與行動障礙，擔心在日后的其他工作中遇到阻力，審計中往往“大事化小，小事化了”，很難深入挖掘出體制機制與根源性的問題。此外，目前對于支持制度創新的相關免責制度不夠完善，監督力度過大過嚴容易打擊自貿港建設制度創新的積極性，力度過小又不利于發揮審計的糾偏糾錯功能。

三、增強審計監督合力促進海南自貿港建設的路徑思考

（一）提高政治站位，從嚴開展審計

加強審計監督，強化黨內外監督的合力，形成大監督格局。審計工作應以黨建舉旗定向，充分融入大監督格局，在監督合力中發揮作用，審計部門與工作人員只有切實增強對黨忠誠、為黨分憂、為黨盡職、為民造福的政治擔當，不忘為黨分憂的初心、牢記為黨盡責的使命，將黨建工作與業務工作同規劃、同部署、同考核，突出審計部門的政治屬性，審計工作人員才能避開心理障礙，從嚴開展審計，敢于同各類違反制度規定、紀律原則的現象動真碰硬，把審計監督在查錯糾弊、彌補短板方面的積極作用充分轉化為管黨治黨的合力，助力海南自貿港建設。

（二）加強審計隊伍專業化建設，強化制度創新的風險研判

一是加強對創新制度的分析研判工作。新制度的落地實施需要提前謀劃，對于制度本身的風險及其與交叉領域制度創新形成的風險，都需要未雨綢繆，提前做好防范，這是應對審計內容增多、范圍變廣、難度增大的重要方法。二是加強對內審人員的業務培訓。通過交流培訓、以審代訓等方式，培養一批熟悉紀檢、審計、人事等多方面知識的復合型外匯業務全條線審計人才，為全面從嚴治黨背景下增強審計監督合力提供更多地生力軍，在推進改革、有效化解風險和矛盾等方面提出更多建設性意見。三是全面增強以辦公自動化為基礎的計算機人才數量，以技術彌補人力。在當前電子政務普及程度不斷提高，行政辦公業務量持續飆升、業務邏輯不斷復雜的工作背景下，增強以python為代表的、簡單易行的辦公自動化計算機人才配置，結合不同部門的監督管理要求，編制不同業務條線的審計監督小程序，以機器代替人力，以更少的人力獲得更加深入、更加準確、更加快速的審計成果，挖掘海南自貿港建設深層風險點。

（三）科學編制審計計劃，積極參與協調監督機制

基層內審部門參與大監督，形成聯合監管，就要做好謀劃，并與相關機關積極協調，有效開展工作。一是科學編制審計計劃。在審計計劃編制和審計重點設置方面要與自貿港建設總體方案保持一致，聚焦標本兼治，堅持靶向發力，加大對重點領域、重要環節、重大事項的審計監督力度，圍繞自貿港建設中心工作，在評估重大政策落地效能、規范依法行政、黨風廉政建設方面有序安排，切實起到防范風險與規范高效履職的作用。二是積極參與協調監督機制。外匯局內審工作要以人民銀行“大監督”建設為契機，統籌監督檢查項目、對象、內容、范圍以及完成檢查工作的時間，可避免對檢查對象短期內重復、頻繁檢查對工作帶來的不良影響。在這種聯合監管的工作中，基層內審部門要積極的參與和主動的溝通，形成監督合力，為自貿港建設落實決策部署的方向正確性上保駕護航。

（四）明確信息共享范圍，充分運用共享信息

將本監督部門的監督成果有效分享出去，將其他部門的監督成果吸收轉化是增強審計監督合力的重要環節。只有各部門通力合作，才能將制度創新思路、先進管理經驗互相借鑒、取長補短，才能提高審計成果利用面。一是明確共享信息的邊界。基層內審部門就具體要分享的監督成果事項向上級部門請示，請示共享的詳細程度與知悉范圍后進行共享，提高其他監管部門信息的使用率。二是要善于吸收借鑒。在自身權限的基礎上，充分吸收其他監督部門的成果信息，根據其他監督部門的紀律監督與履職評價審視業務開展情況、內部控制和風險管理。

（五）探索創新容錯評估機制，增強同級監督質效

制度集成創新擺在海南自貿港建設的突出位置，創新必然帶來風險。除以黨建堅定理想信念，破除同級監督障礙以外，探索創新容錯和評估機制也極有必要。一方面，對重大違法違紀行為決不姑息;另一方面，從決策動機、決策流程等多方面入手，探索業務創新是否屬于符合改革方向、符合依法決策程序、有利于改善營商環境的舉措，對此類舉措應給予一定程度的包容。容錯評估機制的探索不僅可以破除各部門的思想障礙、大力推動海南自貿港創新發展，也有助于審計監督合力更加深入地挖掘、反映體制機制與根源性的問題并解決問題，切實增強同級監督質效。

（特約編輯：盧米）

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收稿日期：2020-09-15

作者簡介：馬思羽（1992-），女，河南新鄉人;潘文娣（1978-），女，海南文昌人;聶長森（1994-），男，河南南陽人;以上作者均供職于中國人民銀行海口中心支行。