省屬高校中期滾動預算編制體系建設探究

劉耀利

[摘? 要]目前，政府會計制度的實施對預算的科學性和前瞻性要求更高，由于時限性的限制，年度預算已無法滿足高校可持續發展的需要，因此，編制中期滾動預算迫在眉睫。筆者就此方面的預算編制提出自己的觀點及建議。

[關鍵詞]省屬高校? 中期? 滾動預算? 體系建設

基金項目：本文系學校校級重點項目的階段性研究成果（項目編號：XYSK18061）。

近年來，高校為適應國家大政方針政策的需要，不斷深化內涵式發展，持續增強自身核心競爭力，努力爭創“雙一流”，這些都離不開資金的支持，而資金的來源和使用與高校科學合理的年度預算不可分割，為此，高校要不斷增加預算編制的科學性、有效性、前瞻性和靈活性。但在實際實務中，因年度預算的局限性，不能完全滿足高校可持續發展的需要，尤其對于資源有限的省屬高校來說，這一問題顯得尤為突出，因此，編制中期滾動預算迫在眉睫。筆者就此方面的預算編制提出自己的觀點及建議。

預算編制的現狀

目前，省屬高校的預算編制均采用年度預算，按照編制層級劃分為兩個層次：其一是部門預算，其二是校內經費預算。部門預算按照國家《預算法》等有關規定和省級部門綜合預算編制的要求，于每年下半年，由上級主管單位組織省屬高校進行部門預算的編制工作。高校部門預算的編制一方面要全面、真實地反映收入預算;另一方面，應按照“人員經費按政策、公用經費按定額、專項業務經費按職能”的編制方法合理安排支出預算，一般不調整，只有出現突發因素時才進行調整。校內經費預算則結合省屬高校自身實際，作更加具體明細的預算，這是省屬高校真正執行的預算，具有可操作性和實用性，采用自下而上的方式編制，經過學校相關會議審定后簽發執行，原則上不再調整。

目前，省屬高校實施的年度預算基本上是零基預算，只有中央財政下撥的一少部分資金實施滾動預算，因國庫集中支付系統財政資金支付進度的各種限制，不能充分體現滾動預算的靈活性，這樣一方面造成預算與預算執行的結果無法有效銜接，另一方面致使校內項目預算資金的執行得不到有效保障，阻礙了高校教育教學的健康發展。為加強財務管理，合理科學地控制預算，加快預算執行進度，高校應該積極編制中期滾動預算。

中期滾動預算編制體系建設

省屬高校應根據自身教育教學業務的性質，結合學校預算管理的要求，構建高校中期滾動預算管理體系框架，與上級撥付的中央支持地方的政策資金一致，編制適合學校自身管理與發展的中期滾動預算，一般為三年期，具體內容包括省屬高校中期財務戰略規劃、項目庫建設、中期滾動預算編制等三個方面。

1.編制基于財務戰略目標的中期財務戰略規劃

按照國家教育發展戰略，省屬高校應在自身中期發展規劃的基礎上成立學校財經委員會（或者預算管理委員會）;在國家相關政策的指導下，集體研究學校中期財務戰略規劃，把研究結果作為學校編制中期滾動預算的綱領性文件，以提高學校預算編制的科學性和合理性，避免預算資金的浪費。中期財務戰略規劃的內容首先要與學校總體發展規劃目標相匹配;其次應逐項列明財務戰略發展的具體目標，以及學校優先考慮的支出側重點;最后應闡明學校為實現預期財務戰略目標需要采取的一系列措施等。

2.建設三年滾動期項目庫

省屬高校的中期財務戰略規劃確定之后，財務部門應組織學校相關業務部門認真學習，并要求業務部門及時申報預算項目，建設學校預算項目庫，按照項目輕重緩急原則，應該至少提供連續三年的資金項目。項目申報一方面由業務部門根據學校性質及特點，按照商品服務類、設備購置類、基本建設修繕類等類別分門別類地申報;另一方面，申報時按照財務部門給的制式表格，列明項目前期論證的必要性及可行性、項目的主要內容、項目實施的期限等。對于服務類項目，應按照自然年度填寫申報;設備購置類項目，應根據具體項目情況填寫申報;基本建設修繕類項目，按照項目建設期填寫申報;還應包括項目總體目標和具體目標;明確項目組織的優勢、預算金額及測算的依據、項目資金使用計劃及實現的效益等。項目庫的編制要堅持以下三個方面的項目管理總原則：一是組織專家進行事前預算論證評審，二是組織業務部門進行事中執行進度監督檢查，三是組織財務、審計部門事后對項目的執行結果及效益效果進行績效評價。這樣確定的項目庫才能真正體現學校的整體發展規劃，科學合理安排學校的發展性資金，為學校的項目支出預算編制提供準確有效的數據支撐。

3.編制中期滾動預算

省屬高校應編制三年期的中期滾動預算。在學校中期財務戰略規劃的指導下，確定學校三年的預算資金總量，即學校總收入與總支出金額。當然，資金總量不能超出學校總盤子。在此基礎上開始編制中期滾動預算：第一年按照年度預算分明細項目進行預算編制，第二年與第三年按照經濟分類的大類，以及不突破預算總額的原則編制。具體應編制收入中期滾動預算和支出中期滾動預算。

（1）編制收入中期滾動預算。一是要考慮省屬高校收入來源的四個主要方面及其占比：第一，財政撥款，主要是生均經費補助、人員經費、日常運轉包干，以及各類專項資金等，占總收入的65%;第二，學生學雜費收入等事業收入，占總收入的25%;第三，各類縱向和橫向科研經費，占總收入的7%;第四，校辦企業收入、部門創收等收入，占總收入的3%。二是收入預算應充分考慮國家目前的經濟形勢，科學預估下年度財政撥款收入，同時，結合學生規模，準確把握事業收入和其他收入。財政撥款收入比較好預估，因為每年的上級撥款項目基本是確定的，除非有特殊事件發生才會有變動。學校學費等事業收入也較好把握，只有科研經費相對較難預估，要結合考慮校內外的綜合因素，對數據進行科學判斷與論證，不斷訂正，進而得出各年度收入預測值。

（2）編制支出中期滾動預算。該項預算編制主要考慮剛性支出和項目支出兩個方面。剛性支出預算包括人員經費和日常運行經費，這部分經費支出基本穩定，政策性強，各年度差異較小，受省人社廳的績效工資統一政策管理，人員經費方面能夠準確預計。項目支出預算包括科研及保障學校教育教學發展的設備購置、基本建設等，由于循環周期長，相對較難預計。編制時，在支出總量方面，首先要保證必需項目、重點項目的支出;其次要建立支出預算限額，設定相對于上年度各項支出的變動幅度上下限。在支出結構方面，要根據學校制定的財務戰略規劃，由學校財經委員會（預算管理委員會）組織項目評審，按照項目輕重緩急進行排序，結合預算收入的發展性資金實際確定各年度必須實施的發展項目，以保證資金支出結構科學合理。

編制中期滾動預算時，無論是第一年的詳細年度預算，還是第二年和第三年的概預算，都不能脫離學校的項目庫和預算定額標準。中期滾動預算經學校相關會議研究批準后，以紅頭文件形式下發，成為學校編制年度部門經費預算的綱領性文件，學校內部所有部門都必須以此為依據，合理安排本部門的收入及支出計劃，以確保預算實施的可操作性和連續性。

中期滾動預算模式的優越性

與傳統年度預算模式相比，根據滾動預算編制原則，中期滾動預算能靈活調整、統籌兼顧，可以充分發揮項目庫的作用，特別是在省屬高校目前注重內涵式發展的背景下，更能促使學校發展目標順利實現。另外，學校三年滾動期項目庫中的項目可按照實施的緊要性和迫切性排序，以便于統籌使用學校各年度除剛性支出之外的項目資金支出。通過項目庫數據分析，中期滾動預算能充分使用各年度資金，可使資金的利用率達到最大效果，更有利于保障學校必須實施且重點關注的項目順利落地，不會浪費年度預算指標，從而使學校教育資源得到最優配置。

總之，政府會計制度目前已在高校全面實施，對預算的要求更精準、明確，預算的科學性和前瞻性顯得更加重要。目前，在省屬高校的年度預算編制及其執行中還存在一些弊端，為保證高校的可持續發展，應實施中期滾動預算以彌補不足。

參考文獻：

[1]王瑩、梁清泉、苑春雷：《高校實施滾動預算的思考》，《行政事業資產與財務》2015年第28期。

[2]吳衛：《高等學校滾動預算編制研究》，《財會學習》2016年第6期。

[3]牛彥芬：《淺析高等學校預算管理》，《納稅》2018年第36期。

[4]李俊英：《基于滾動預算的項目庫構建研究》，學位論文，首都經濟貿易大學，2017。

作者單位：咸陽師范學院? 陜西咸陽