《節能監察辦法》中限期整改的法律屬性和運用研究

向俊杰

濟南市經濟和信息化綜合行政執法支隊

0 引言

節能監察是貫徹落實節能法律、法規、規章和強制性節能標準的重要手段，是節能監督管理的重要組成部分，是提高全社會能源利用效率的重要途徑[1]。國家發改委2016 年頒布的《節能監察辦法》是節能監察機構依法開展節能監察、處理違法或不合理用能行為的主要依據。正確理解和應用《節能監察辦法》對指導和規范節能監察行為有著十分重要的意義。

1 問題的提出

《節能監察辦法》第18 條第1 款規定：“被監察單位有違反節能法律、法規、規章和強制性節能標準行為的，節能監察機構應當下達限期整改通知書”。限期整改的目的一是為了貫徹落實國家節能法律、法規、規章和強制性節能標準，實現節能降耗，同時也是為了充分調動被監察單位的積極主動性，讓其在一定期限內自行改正違法用能行為，節約執法成本，減少或避免社會矛盾。實踐中，下達限期整改通知書是節能監察機構處理違法用能行為的主要處理措施。

但是，由于實踐中對《節能監察辦法》中限期整改的法律屬性沒有統一的認識，尤其是不能正確、恰當地區別與《節約能源法》第6章法律責任中的限期改造、限期改正之間的關系，導致各地對違法用能行為的處理措施、方式、程序大不相同，不利于樹立節能監察的權威性和規范性，同時也必將損害《節能監察辦法》在全國范圍內全面、深入地實施。

正確認識《節能監察辦法》中限期整改的法律屬性及與《節約能源法》的聯系與區別，才能嚴格規范節能監察行為，正確、適當處理違法用能，全面提升節能監察效能。

2 關于限期整改法律屬性的幾種錯誤觀點

1）限期整改是一種行政處罰

由于《節能監察辦法》是具體執行《節約能源法》的下位法，而《節約能源法》第6章法律責任中有關限期改造/改正的規定同一條款中又有行政處罰措施，于是就認為《節能監察辦法》中的限期整改等同于《節約能源法》的限期改造/改正，并認為其本身也是一種行政處罰。

首先，限期整改與限期改造/改正不同。一是實施主體不同，限期整改實施主體是節能監察機構，包括節能行政主管部門、法律法規授權組織及受行政委托的組織，而限期改造/改正實施主體只能是節能行政主管部門，不包括法律法規授權組織或受行政委托的組織；二是適用對象不同，限期整改不僅適用于違反節能法律、法規、規章的用能行為，同樣適用于所有違反強制性節能標準的用能行為，而限期改造/改正主要適用于違反節能法律的行為，強制性節能標準只有在轉化為節能法律的具體規定后方可適用；三是法律后果不同，針對限期整改，逾期不整改或未達到要求的，期滿后由節能監察機構將相關情況向社會公布并納入社會信用體系記錄，對仍然存在的違法用能行為，由節能監察機構依法移送相關機關處理，而針對限期改造/改正，逾期不改造/改正或未達要求的，一般由節能行政主管部門直接予以行政處罰。

其次，限期改造/改正雖然和行政處罰措施規定在同一條款中，但是并不能因此就認定其是一種行政處罰。法律是一種規范，是將某種價值判斷通過規范的方式表現出來，法律條款應包括“條件”和“結果”[2]。在《節約能源法》的法律責任條款中，限期改造/改正是行政處罰措施的前提條件，行政處罰措施是逾期不改造/改正或未達要求情形下才會產生的法律后果，如《節約能源法》第77、82、84 條都明確規定對違法用能行為先由管理節能工作的部門責令限期改正，對逾期不改正的才處以數額不等的罰款。

最后，行政處罰是一種法律制裁，具有懲罰性，是有權機關依法對違法行為給予的懲戒，是對違法行為人的人身自由、財產權利、資質資格的限制或剝奪，是對違法行為人的合法權益科處新的義務，《行政處罰法》對行政處罰的種類有著明確的規定。限期整改不是制裁，不具懲罰性，僅是要求對違法用能行為本身進行整改，消除其違法性，并不會對相關行為人的合法權益產生限制或剝奪。因此，限期整改不是行政處罰，二者有著本質上的區別。

2）限期整改是一種行政強制措施

由于《節能監察辦法》中限期整改是針對違法用能行為作出的，認為其只有強制性才能對違法用能行為產生足夠的威懾力，才能保證節能監察目的的實現，因此，認定限期整改是一種行政強制措施。

首先，節能監察是對用能單位用能行為進行監督檢查，對違法違規用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為，其目的是提高能源利用效率。一方面固然要強化節能法律法規的貫徹落實，另一方面更要發揮用能單位的節能積極性、主動性。限期整改就是在保證貫徹落實節能法律法規的前提下，給予用能單位一定期限，讓其在充分考慮經濟、社會效益的基礎上，自主選擇技術上可行、經濟上合理、環境和社會可承受的措施改進和創新用能行為，最終達到合法、合理、節約用能的效果。節能監察目的的實現更依賴限期整改中的自愿性，而非強制性。只強調限期整改的強制性而完全忽略自愿性是對限期整改法律屬性片面的、錯誤的認識和理解。

其次，行政強制措施是有權機關依法對公民人身自由實施暫時性限制，或對公民、法人或其他組織財物實施暫時性控制的行為，且只包括限制公民人身自由、查封場所、設施或財物、扣押財物、凍結存款、匯款和法律、法規規定的其他行政強制措施這五大類。而《節能監察辦法》限期整改不涉及人身自由、財物暫時性限制或控制，不屬于《行政強制法》明確規定的五大類行政強制措施。

再次，根據《行政強制法》規定，“法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施”?！豆澞鼙O察辦法》作為部門規章，屬于法律、法規以外的其他規范性文件，因此，由其設定的、針對違法用能行為的限期整改也不可能是行政強制措施。

總之，限期整改雖是針對違法用能行為作出的，但其側重點在于自愿性而非強制性，其內容與行政強制措施完全不同，且對其設定的文件屬部門規章。因此，限期整改不是一種行政強制措施。

3）限期整改不可訴訟或復議

認為《節能監察辦法》第18 條第1 款限期整改只是整個節能執法程序中的一個環節，是為了配合、銜接下一步行政處罰工作的過程性、階段性行政行為，故不具有終結性和行政處罰法律效力，因此，對其不能提起訴訟。又因其要求當事人改正的違法行為影響的是當事人的違法權益，并不對當事人的合法權益產生實際影響，因此，對其不可申請行政復議[3]。

一般情況下，行政行為的中間性程序是不可訴訟的。但《節能監察辦法》中的限期整改不同于《節約能源法》中的限期改造/改正，并不是構成行政處罰的前置性條件，不屬于行政行為的中間性程序，而是節能監察機構對違法用能行為依法作出的終結性處理措施，雖然其不具有行政處罰效力，但它本身是一個獨立的、給用能單位設定了相關義務的、具體的行政決定。因此，用能單位如果認為限期整改決定侵犯了其合法權益，可有權依照《行政訴訟法》規定向人民法院提起訴訟。

《行政復議法》規定公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，有權向行政機關提出行政復議申請。至于具體行政行為是否侵犯了其合法權益，應由受理機關受理、審查后做出復議決定予以確認。在節能監察中，雖然限期整改針對的是用能單位的違法用能行為，但只要用能單位認為其侵犯了單位合法權益而提出復議申請的，有關機關就應予以受理，對限期整改決定涉及的事實、證據、依據和理由等進行審查，并做出復議決定。

此外，《節能監察辦法》第18條第5款明確規定了限期整改可以訴訟和復議，即：“被監察單位對限期整改通知書有異議的，可依法申請行政復議或者提起行政訴訟”。

3 正確認識限期整改的法律屬性

從以上分析可知，《節能監察辦法》中的限期整改既不是行政處罰也不是行政強制措施，既不是階段性的行政行為也不是不影響行政權利、義務法律關系的行為。根據《節能監察辦法》第18 條規定可知，限期整改是節能監察機構依法行使職權，獨立做出的，終結性的，對違反節能法律、法規、規章和強制性節能標準的用能單位設定法定義務的具體行政行為，是節能監察機構實施節能管理的具體行政措施，其本質上屬于一種行政命令，且具有可訴訟性和可復議性。

作為一種行政命令，首先，限期整改不適用訴訟時效制度，對發生過但已改正的違法用能行為不得再次要求限期整改，限期整改只適用于正在進行的違法用能行為；其次，限期整改不能替代行政處罰，能直接依據上位法對違法用能行為作出行政處罰的，應優先應用上位法，不能直接應用上位法或上位法沒有規定的，方可用限期整改；最后，限期整改不能強制執行，對逾期不改或整改未達要求的，節能監察機構只能依法作出相應的處理，不能直接或申請人民法院對違法用能行為進行強制整改。

4 限期整改措施的適用

現階段，我國節能監察機構包括縣級以上人民政府管理節能工作部門、法律法規授權組織和行政委托授權組織三大類。由于各類機構法律地位和法定職責不同，適用限期整改措施的情形、性質也不同。實踐中，應根據具體情況正確應用限期整改措施。

縣級以上人民政府管理節能工作的部門作為國家行政機關，可以自己的名義在法定職權范圍內實施節能監察，并作出行政處罰決定。在節能監察過程中，如發現用能行為違反節能法律、法規和規章的，應優先采用《節約能源法》或地方性節能法規、規章對其作出行政處罰，只有當用能行為違反強制性節能標準，且相關節能法律、法規或規章沒有對此作出明確規定的，管理節能工作的部門才能依據《節能監察辦法》的規定下達限期整改通知書。

節能監察機構中法律法規授權組織主要是指經地方性法規授權的組織，如上海市節能監察中心、浙江省能源監測中心等[4]。此類主體經授權后，就可以自己的名義在授權范圍內實施節能監察并作出行政處罰決定，其在節能監察中使用限期整改的情形和方式，與縣級以上人民政府管理節能工作的部門相同。

節能監察機構中行政委托授權組織主要是指經地方政府規章規定授權的，或由行政機關單獨委托授權的組織。一般情況下，該類主體不能以自己的名義實施節能監察，尤其不能以自己的名義作出行政處罰決定。此類主體在節能監察中如發現有違反節能法律、法規、規章和強制性節能標準用能行為的，應依據《節能監察辦法》的規定下達限期整改通知書。只有在整改期限屆滿后，整改未達要求，且仍有違反節能法律、法規、規章和強制性節能標準用能行為的，才能將有關線索轉交有權機關進行處理。

5 結語

總之，在全面推進依法治國和加快建設社會主義法治國家的新時期，在大力推進綠色、和諧發展和建設美麗中國的新階段，正確認識和應用《節能監察辦法》限期整改措施是提高節能監察機構依法行政能力、規范節能監察行為的基本要求和基礎，同時，對充分發揮被監察單位節能積極性和主動性、最終提高全社會能源利用效率目標的實現，也有著十分重要的現實意義。